La gestión del agua… cuestión de Gobernanza

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Sobre el blog

Alberto Martínez Lacambra
Director de AGBAR Catalunya; Profesor facultad de Económicas, UAB.

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El agua es un elemento esencial para nuestras vidas, y una pieza clave en el desarrollo económico y social. En nuestra sociedad no le otorgamos ningún valor relevante al hecho de disponer de agua en nuestras casas, así como su posterior recolección y tratamiento una vez se ha utilizado. Curiosamente, aquello que tiene una carga de máxima complejidad, como es garantizar un suministro de calidad, con un adecuado saneamiento, se configura como una acción de normalidad.

La escasez del líquido elemento es un factor determinante en la dificultad de acceso al agua para el ser humano, pero hay otro factor que, a menudo pesa mucho más, la gobernanza.

En contraposición a esta normalidad tenemos la dramática cifra que cerca de 800 millones de personas en nuestro planeta no tienen acceso al agua potable, y alrededor de 2.500 millones no acceden a los sistemas de saneamiento, con los consiguientes perjuicios para la salud y el desarrollo en sentido amplio.

Los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas pretenden reducir progresivamente estas cifras, de manera que en el 2015, se haya reducido a 1.800 millones las personas que no tienen acceso al saneamiento.

El no disponer de estos servicios básicos es consecuencia del déficit de infraestructuras que, se intenta paliar a través de aportaciones y préstamos de organismos multilaterales (Banco Mundial, BID, ONU, UE, etc…) y a través de programas de cooperación de países con un nivel de riqueza mayor respecto otros más pobres.

La escasez del líquido elemento es un factor determinante en la dificultad de acceso al agua para el ser humano, pero hay otro factor que, a menudo pesa mucho más, la gobernanza.

Los 10 países con mayor escasez hídrica (i) está claro que se sitúan en zonas áridas del planeta, pero con toda seguridad pesan más los problemas de Gobernanza que la propia aridez de la zona. Es manifiesta la incapacidad de algunos países, de planificar y ejecutar las infraestructuras necesarias de captación, almacenamiento y abastecimiento desde las fuentes disponibles.

Es evidente que el déficit de infraestructuras es el motivo que limita el acceso al agua potable, ya que en la mayor parte de esos países discurren ríos de los más caudalosos del planeta.

En el año 2012, en el sector del agua en España, se han iniciado importantes procesos de privatización y, con toda seguridad seguirán en el 2013

La Real Academia de la Lengua Española define gobernanza como arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.

La Real Academia define con acierto ese concepto de la gestión de la res pública. Cuya finalidad debe ser el desarrollo sostenible en el tiempo, ponderando con equilibrio la importancia del Estado, Sociedad Civil y Economía. Este sano equilibrio, corresponde a lo que los juristas denominan interés general, que es el bien al que deben servir los poderes públicos.

La buena gobernanza implica, también, un elemento esencial que es la seguridad jurídica. Éste debe garantizar ese sano equilibrio que permite un crecimiento sostenible en el tiempo, de manera que quien ha invertido en una actividad sea retribuido de acuerdo a las condiciones que se acordaron.

Las necesidades de inversión en infraestructuras, la búsqueda de financiación, la necesidad de especialización, el requerimiento de tecnología y conocimiento, son aspectos que el sector público debe ponderar en su decisión de pretender o no la participación del sector privado.

En el año 2012, en el sector del agua en España, se han iniciado importantes procesos de privatización y, con toda seguridad seguirán en el 2013, atendiendo a las precarias finanzas de las administraciones locales y autonómicas.

Los concursos más destacables han sido en Catalunya, la privatización de la empresa Aigües Ter-Llobregat (ATLL), empresa que se dedica a la actividad de agua en alta en la Región Metropolitana de Barcelona; En Zaragoza, el proceso de privatización del Saneamiento (alcantarillado y depuración) a través de la venta del 49% de la empresa Ecociudad; En Jerez, la concesión del servicio público del ciclo integral de agua que hasta ahora se prestaba a través de una empresa pública municipal ; y en Huelva, la empresa pública “Gestión Integral del Agua Costa de Huelva” (GIAHSA), dependiente de la Mancomunidad de Aguas Costa de Huelva, privatizó la gestión de sus plantas depuradoras.

El común denominador de estas privatizaciones ha sido la pretensión del Sector Público de obtener recursos financieros para cumplir sus objetivos de déficit y aliviar sus tensiones de tesorería.

No es objeto de este artículo valorar dichos procesos, ya que cada uno de ellos permitiría la elaboración de un monográfico, pero sí que es importante exigir a los políticos y administradores de la res pública una reflexión del porqué privatizar: para conseguir un servicio público más eficiente y de mejor calidad, o simplemente para obtener recursos financieros que ayuden en el corto plazo a su paupérrima situación financiera.

Más allá de la forma de gestión por la que opte la Administración, sea esta directa o indirecta, el elemento esencial en el servicio público es la regulación.

La motivación que lleva a privatizar los distintos servicios públicos, es materia de gobernanza, de decisión política, y los operadores privados si tienen interés en las operaciones concurrirán en las condiciones que establece la propia Administración. Pero, no por ello, el sector privado debe ser señalado como un elemento que introduzca distorsiones en el funcionamiento de los servicios.

Quienes arremeten contra la participación del sector privado en la prestación de servicios públicos, obvian un elemento esencial en su análisis que es la regulación, como factor determinante de la buena gobernanza.

La regulación es la garantía de una adecuada prestación del servicio. Implica el control y vigilancia del operador, con el objetivo de velar por el cumplimiento de los estándares de servicios acordados. Asimismo, el buen regulador debe preservar los derechos y contraprestaciones acordadas a favor del prestador de servicio.

El regulador debe ser el garante de los dos elementos esenciales de la Gobernanza: el interés general y la seguridad jurídica.

El sector público, para garantizar la prestación del servicio, tiene como alternativa la prestación directa, o bien la prestación indirecta, es decir contar con la participación del Sector Privado. Esta participación se materializa a través de colaboraciones público-privadas que, en nuestro ordenamiento jurídico, pueden adoptar distintas formas (iii), entre las que destacan en el sector del agua, la concesión administrativa de servicio público y la sociedad de economía mixta, es decir aquellas compañías en las que la Administración Pública competente en el servicio mantiene participación en la sociedad prestadora del servicio.

Más allá de la forma de gestión por la que opte la Administración, sea esta directa o indirecta, el elemento esencial en el servicio público es la regulación.

El concepto de regulación en los servicios públicos, tradicionalmente se ha reservado a lo que concierne al control y tutela del sector privado en la prestación del servicio. No obstante, cuando la Administración pública decide prestar el servicio de forma directa, lo realiza, de forma habitual, a través de instrumentos de gestión, como son sociedades mercantiles públicas o entes públicos empresariales. En ese caso la Administración también debe someter a regulación al prestador del servicio, de manera que establezca con claridad cuáles son los objetivos y niveles de servicio que deben conseguirse (iv) .

La separación de la figura del regulador y la del prestador del servicio es clave para que los servicios públicos, se presten con la garantía debida a favor del ciudadano. La confusión de roles entre prestador y regulador, puede llevar a la ausencia de una planificación que ordene las obligaciones de quien presta el servicio.

En el sector del agua, los entornos en los que existe un regulador especializado, contribuyen a la buena gobernanza, ya que, por un lado están vigilantes del cumplimiento de las obligaciones de servicio, así como el cumplimiento de los niveles de inversión y, por otro lado, garantizan al prestador del servicio el nivel de retribución adecuado de acuerdo a las condiciones que se pactaron. Este último aspecto corresponde a la seguridad jurídica que cualquier inversionista espera, y que a un país le permite atraer capitales para desarrollar sus infraestructuras.

Mucha demagogia se produce alrededor de la gestión privada de los servicios públicos, en especial en lo que se refiere al suministro del agua

Un ejemplo de buena Gobernanza en el sector del agua es Chile. En los noventa, se inició un proceso de privatización de sus compañías suministradoras que, hasta ese momento, eran públicas. Ello permitió que en poco más de una década alcanzaran el cien por cien del saneamiento de las aguas residuales, así como la modernización de todo el sector siendo hoy un referente a nivel mundial.

El Estado Chileno ha contado con un regulador especializado, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), que ejerce un férreo control de la calidad y nivel de servicio de los operadores, así como el cumplimiento de las obligaciones de inversión. En contrapartida regula las tarifas y, hasta el momento, ha respetado las reglas de juego que fueron fijadas a priori. Ello le ha permitido ser un referente mundial en el sector del agua y en la regulación.

Otro caso a mencionar, es el sector del agua en el Reino Unido, que a diferencia de la privatización de sus sistemas ferroviarios, ha conseguido un sistema óptimo de regulación, donde los operadores son tutelados por el “Ofwat”, un ente especializado de forma exclusiva en el ciclo integral del agua.

En nuestro país como administración especializada en regulación cabe mencionar el Área Metropolitana de Barcelona, cuyo cometido principal es la regulación de servicios públicos, básicamente agua y transporte público, y ejercen un exhaustivo control sobre los operadores.

Mucha demagogia se produce alrededor de la gestión privada de los servicios públicos, en especial en lo que se refiere al suministro del agua. A menudo se demoniza la presencia de empresas privadas en la prestación del servicio.

Esa demonización del sector privado responde más a posiciones dogmáticas no propias del Siglo XXI, que a una racionalidad, basada en una reflexión técnica. Los que arremeten contra la participación del sector privado en los servicios públicos, a menudo prefieren el populismo en contraposición a la seguridad jurídica. Es importante no perder de vista que el populismo ahuyenta a los capitales, y sin recursos difícilmente se podrán ejecutar o renovar las infraestructuras.

El interés general no está, ni mucho menos, reñido con la seguridad jurídica. Estos dos elementos son los que configuran una buena gobernanza.

Los detractores de la participación del sector privado en la gestión del agua, parecen obviar en su reflexión conceptos claves como es la regulación y gobernanza. Basan sus críticas en tres tópicos, que responden más a posicionamientos ideológicos y dogmáticos que a una reflexión de cuáles pueden ser las mejores políticas públicas. Estos tópicos son:

1. El agua cae del cielo, lo que significa que es un recurso sin coste. Esta afirmación es de una ligereza extrema. Desconocer que la captación, potabilización, transporte, suministro, recolección del agua residual y su depuración, no tiene coste es un atentado al sentido común. Un ejemplo muy ilustrativo es el nivel de inversión ejecutado en Chile en el período 1999-2012, la cifra asciende a 4.200 millones de Euros.

2. La participación del Sector Privado en la gestión del agua limita el acceso al servicio. Esta aseveración contiene una fuerte carga populista, que intenta criminalizar al sector privado. ¿Alguien puede pensar que el acceso al agua lo establece el operador? El operador privado aplicará las reglas del juego que se le establecen desde el Sector Público. Los países donde hay mayores dificultades de acceso al agua, el Sector Privado carece de presencia, ya que los niveles de seguridad jurídica que ofrecen tienden a cero.

3. La participación del Sector Privado en la gestión del agua encarece el servicio. Esta afirmación es totalmente gratuita, pues los países donde el agua es más cara predomina la gestión pública. En el cuadro 1 se ilustra el precio del agua en Europa, y puede observarse que los cinco países donde el agua es más cara predomina la gestión pública. Y, dicho sea de paso, son países con una abundancia hídrica significativa.

¿Qué ocurre?, ¿a qué se deben estos mayores precios?, países con gestión pública y con abundancia hídrica ¿por qué arrojan este resultado? Son países que practican unas políticas medioambientales ejemplares, y no escatiman recursos en los sistemas de saneamiento y reutilización, e invierten lo que sea necesario en las infraestructuras del ciclo integral del agua. Además consideran que quien consuma el agua debe pagar todos sus costes, lo que significa que repercuten al usuario el coste de las infraestructuras. La Directiva Marco del Agua, prevé en su artículo 9, el principio de recuperación de costes, de manera que se repercutan a los usuarios, aspecto éste que debe ser de obligatorio cumplimiento para todos los países de la Unión Europea.

A menudo cuando se privatiza un servicio de agua se requiere de la ejecución de inversiones significativas, lo que significa que el operador privado invertirá en las condiciones que fueron acordadas. La conclusión es que deberá repercutir en las tarifas los costes de esa inversión, con el consiguiente incremento. No por ello se puede afirmar que la gestión privada encarece el precio del líquido elemento, pues la alternativa es prescindir de las infraestructuras y por consiguiente dificultar el acceso al agua.

A modo de conclusión, se puede afirmar que la gestión del agua, sea esta pública o privada, es una cuestión de Gobernanza, en la que debe ponderarse los valores del interés general y la seguridad jurídica, a través de la regulación.

Notas:

  • (i) Según un estudio realizado por MAPLECROFT los países con suministro de agua más precario son Somalia, Mauritania, Sudán, Iraq, Uzbekistán, Pakistán, Egipto, Turkmenistán y Siria
  • (ii) El Nilo cruza, entre otros países, Egipto y Sudán, dos estados que están entre la lista de los que tienen peor acceso al agua. Destaca el rio Indo que discurre por Pakistán; Amo Daria que pasa por Turkmenistan y Uzbekistan; Tigris y Eufrates en Irak; Rio Niger en Nigeria; etc…
  • (iii) La Ley de Contratos del Sector público prevé como modalidades la Concesión, la Sociedad de Economía Mixta, el Concierto y la Gestión Interesada
  • (iv) En caso de prestación directa a través de entes empresariales, la Administración que realiza una tutela ordenada de su ente prestador utiliza, a menudo, la figura del “Contrato-Programa”, donde se establecen los objetivos de nivel de servicio, inversiones, financiación, tarifas para periodos que pueden oscilar entre tres y cinco años. 

Bibliografía:

  • Alvarez García, S.; García-Valiñas, M.A. y Suárez Pandiello, J. (2003): “Tarifas no uniformes: servicio de suministro doméstico de agua”, Instituto de Estudios Fiscales y Universidad de Oviedo, Doc.8/03
  • Barberán, R; Costa, A. y Alegre, A. (2008), “Los costes de los servicios urbanos del agua. Un análisis necesario para el establecimiento y control de las tarifas”, Hacienda Pública Española, Revista de economía Pública, 186- (3/2008)
  • Bel i Queralt, G. (2008), “Refuse Collection in Spain: Privatization, Intermunicipal Cooperation, and Concentration”, The Waste Market, Institutional Developments in Europe, Chapter 6
  • European Federation of National Associations of Water & Wastewater Services (EUREAU) (2009); EUREAU Statistics Overview on Water and Wastewater in Europe 2008, Country Profiles and European Statistics, EUREAU.
  • García Valiñas, M.A. (2005), “Fijación de precios para el servicio municipal de suministro de agua: un ejercicio de análisis de bienestar”, Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública, 172-(1/2005), 119-142
  • González Gómez, F. (2005): “El precio del agua en las ciudades. Reflexiones y recomendaciones a partir de la Directiva 2000/60/CE”, Ciudad y territorio, Estudios Territoriales, Ministerio de la Vivienda, XXXVII (144), 305-321
  • González Gómez, F., García Rubio, M. (2008), “Efficiency in the management of urban water services. What have we learned after four decades of research?”, Hacienda Pública Española, Revista de Economía Pública, 185-(2/2008), 39.67
  • MAPLECROFT (2010) , “New Maplecroft index rates Pakistan and Egypt among nations facing “extreme” water security risks”
  • Martínez Lacambra, A., Albiol Omella, C., Masana Llimona, J. (2010), “La financiación del ciclo del agua en España. Problemática y retos de futuro”, Presupuesto y Gasto Público, Instituto de Estudios Fiscales, 57/2009, 51-75
  • OCDE (2009), Managing Water for All. An OECD perspective on pricing and financing
  • SEP; Edición: Selmán Biester, V., Cordero Diaz, J, Larraín Delgado, P., Salas Arancibia, R., (2006), “La modernización del sector sanitario en Chile”, Sistema de Empresas (SEP), Santiago de Chile
  • Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS),(1999 a 2011) “Informe de gestión” 
  • UE (2000), “Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo”, de 23 de octubre de 2000, Diario Oficial L 327.


 

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