La inacabable búsqueda de modelos ideales de gestión del agua en América Latina: Las ideas

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  • inacabable búsqueda modelos ideales gestión agua América Latina: ideas
    Río Toltén en Chile (Wikipedia/CC).

Sobre el blog

Axel Dourojeanni
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
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Una característica de los sistemas de gestión del agua en América Latina es que están sujetos a cambios con frecuencia. En general las leyes de agua son estables, ya que la media de cambios radicales supera los 30 años, pero no ocurre lo mismo con las instituciones y sobre todo con el personal directivo de las mismas. Las razones de la inestabilidad en los sistemas de gestión son variadas. Una gran parte es por cambios de gobierno o de ministros y por lo tanto de las políticas (nacionalización, privatización, descentralización, reducción o ampliación de presupuesto disponible, conflictos entre roles institucionales y otros); otras responden a buscar la solución a problemas que afectan la estabilidad del gobierno, tales como reclamos por efecto de sequías, contaminación, inundaciones o abusos de poder que no se pueden resolver con el sistema de gestión del agua existente. Otras obedecen a motivaciones personales de quienes tienen el poder e ideas pre establecidas de cómo debe gestionarse el agua o simplemente que minimizan la necesidad de tener experiencia en el tema antes de hacer modificaciones o designan autoridades por razones políticas y partidarias que no conocen la complejidad que implica la gestión del agua.

Los discursos políticos sobre el agua, su importancia y la necesidad de gestionarla adecuadamente usan grandes frases tomadas de los foros mundiales con las cuales se hacen promesas y se aprueban “derechos”. Unos hablan de los fines de la gestión, que a veces forman parte de los enunciados de políticas, y otros hablan de los medios para lograrlo ya que saben que “esa” es la solución… Entre los fines prometen lograr Seguridad Hídrica, Sustentabilidad Ambiental, Eliminar el Estrés hídrico, Garantizar el Acceso Universal al Agua, Garantizar el Derecho Humano al Agua, Garantizar el Derecho al Agua de los pueblos originarios… entre otros. Como medios para alcanzar todas estas bondades se establece que debe alcanzarse con “participación plena”, “consulta Pública”, basado en la “Gestión Integral de los Recursos Hídricos”, “el respeto a los derechos de los pueblos originarios”, “la conservación de los ecosistemas” y en general de la vida actual y futura y que el agua es un bien público irrenunciable…otros por lo contrario consideran que es mejor la privatización para que la gestión del agua sea adecuada. Hasta aquí todo bien.

Una característica de los sistemas de gestión del agua en América Latina es que están sujetos a cambios con frecuencia

Donde cambia la situación es cuando se pasa de los discursos a la práctica… es en los escasos recursos que asignan tanto el estado como los privados[1] para lograr fines tan loables. En la gestión del agua la solidaridad, el compromiso, el pago de los costos de la gestión y el respeto al medio ambiente y a otros usuarios no es lo más común. Tanto en manos públicas como privadas el estado debe estar por ello presente para velar por que se cumpla la ley. Para ello el estado debe tener organizaciones estables de gestión del agua, con financiamiento asegurado, con personal y equipo idóneo capaz de ejecutar acciones con propiedad o fiscalizar que otros lo hagan de acuerdo a las reglas.

Uno de los mayores problemas es poner en duda constantemente las capacidades de gestión del agua y proponer cambios frecuentes en los sistemas de gestión sin medir adecuadamente las consecuencias. Lo perjudicial no son los cambios, si no los cambios que destruyen los avances logrados y sistemas que funcionan bien en lugar de mejorarlos. Los usuarios del agua les toma mucho tiempo volver a familiarizarse y tener confianza ante los cambios en el sistema y se enfrentan a los mismos, cansados de modificaciones que a veces poco mejoran las situaciones. Una de las razones es que pocas veces se hace un diagnóstico acertado y completo. No hay patrones para evaluar (comparar) la situación existente en materia de gestión con relación a la deseada (sistema óptimo de gestión--¿existe?) y a partir de ello establece un diagnóstico adecuado de porque no se está bien,

Si se hacen cambios, estos deben hacerse sustentados y con verdaderas mejoras. Se debe empezar por establecer claramente las razones y las políticas que las orientan; es decir explicitar y cuantificar los fines perseguidos con la gestión del agua por ejemplo lograr una mejor seguridad hídrica, disponer de ríos limpios, mejorar la equidad en el acceso, disponer de cobertura universal de agua potable y saneamiento, preservar agua para los ecosistemas y el ambiente, mitigar los efectos de fenómenos extremos como sequías e inundaciones y preguntarse que impide lograrlo. ¿Es posible disponer al menos de un “shopping list” con los elementos esenciales o básicos que pueden garantizar una buena gestión del agua? Se han elaborado ya varias listas de este tipo pero parece que no se usan con frecuencia al proponer cambios.

Es también necesario explicitar los medios que se piensa emplear para lograrlos y como se van a financiar y aplicar. Los medios son los instrumentos que se pueden aplicar para orientar y condicionar el uso del agua. Parte por la ley de aguas y pasa por ejemplo por la declaración de que debe haber participación público privada o que la gestión del agua debe ser integrada y por cuencas, que debe autofinanciarse o que la gestión quedara en manos privadas bajo supervisión del estado o que habrá mercados de agua…entre muchas opciones disponibles y ensayadas en América Latina. Hay ejemplos en buenos y malos en todos los casos.

En la gestión del agua, la solidaridad, el compromiso, el pago de los costos de la gestión y el respeto al medio ambiente y a otros usuarios no es lo más común

Sin poner en duda la buena voluntad, y honestidad de los que proponen cambios, por ejemplo en una legislación vigente, es evidente que la re-formulación de leyes de aguas en los países sufre de constantes alteraciones, muchas positivas por cierto, pero también con omisiones importantes. Por ejemplo en las leyes de agua más recientes se han incluido aspectos antes no considerados como lo señala Embid y Martin

La experiencia legislativa de la década 2005-2015 en materia de aguas por Antonio Embid y Liber Martín (2015) permite destacar los hechos siguientes:

  • Hay inclusión en la constitución de principios sobre los derechos de aguas
  • Hay un creciente impacto del derecho internacional en las legislaciones de agua de los países
  •  Mantenimiento de la dimensión económica e incorporación progresiva de las consideraciones social y ambiental
  • Se definen todas las aguas como bienes públicos y existe un incremento de la intervención estatal
  • Hay ausencia de mecanismos de reasignación descentralizada
  • En todas las legislaciones se establece la cuenca como unidad de gestión.
  • Hay un reconocimiento del derecho humano al agua.
  • La participación de ciudadanos y usuarios en la gestión del agua es aceptada.
  • Hay especificación de derechos de comunidades indígenas o campesinas
  • Aun hay ausencia de planteamientos sobre cambio climático.
  • El tema de cuencas trasfronterizas se trata solo en algunos casos en leyes de agua

La variabilidad entre aciertos y omisiones se debe a varios factores pero el principal es simplemente un pobre diseño inicial. Hay, en efecto, mucha improvisación, cargas ideológicas y poca lectura de lo que pasa en otras partes para redactar una nueva ley. Muchas voces, consultas, debates… pero falta partir por diseñar el marco básico de una ley de aguas. A partir de este marco se debe analizar que se puede y se debe realmente aplicar en un país, considerando su geografía, para alcanzar las metas establecidas. Hay avances positivos por cierto pero también retrocesos importantes. En trabajos realizados por el autor se constata en varias leyes de agua el ignorar la variabilidad geográfica y social del país, el empleo inadecuado de términos como los de manejo de cuencas, consejos de cuencas y otros, capítulos enteros omitidos como el de cuencas transfronterizas, separación de la gestión del agua superficial de la subterránea, separación de la gestión de calidad de la gestión de la cantidad de agua ( a veces separadas en dos instituciones), pobre o ningún tratamiento a financiamientos, carencia de valorización a la formulación de planes, carencia de referencia a la fiscalización y control, escaso valor dado al soporte de información y ausencia de tratamiento a la investigación necesaria para la gestión …y creación de super estructuras de coordinación poco funcionales o poner una autoridad nacional del agua debajo de un sector usuario… entre otros.

Las copias de otras leyes no sirven y menos cuando el pais es muy heterogéneo en clima, geografía y grupos sociales

Las copias de otras leyes no sirven[2] y mucho menos cuando el pais es muy heterogéneo en clima, geografía y grupos sociales, pero si aportan ideas que puede ser adaptados. Muchos cambios efectuados en las leyes de agua y organizaciones para la gestión del agua han producido más retrocesos que beneficios y en algunos países ni siquiera llegan a aplicarse en las zonas alejadas cuando ya se está cambiando la ley. Se han destruido programas y organizaciones que funcionaban bien para crear otras al capricho del partido político o el ministro de turno uno y otra vez con graves consecuencias sociales y económicas que ni siquiera son evaluadas. Muchas leyes y cambios organizacionales no vienen con estudios económicos de su impacto y otras nunca llegan a aplicarse totalmente, inclusive luego de 30 años...

Factores que condicionan la elaboración de una ley de aguas operativa

  • Prevalencia de Ideologías
  • Posibilidad de Descentralización
  • Prevalencia de poderes
  • Estabilidad social
  • Categoría y respeto de la Autoridad de agua
  • Constitución y acuerdos internacionales
  • Conformación del equipo redactor
  • Situaciones reactivas
  • Variedad ecosistema y clima
  • Imposición de tiempos
  • Arencia de acuerdos sobre políticas de largo plazo. 10 conocimiento acabado de la situación (no basado en percepciones sin datos medidos),
  • Ignorancia de las opciones de instrumentos y efectos
  • Carencia de previsión financiera y de recursos humanos
  • Desconocimiento de usos y costumbres locales.

Luego, una vez aprobada la nueva ley, como el caso de la ley de aguas 29338 del Perú, su implementación es difícil más por problemas de diseño que de fondo. En el Perú la aplicación de la ley está amparada por fondos de bancos internacionales con lo que han podido elaborar un programa de modernización que incluye entre otros la formulación de planes por cuencas. Sin embargo el sistema no puede sustentarse en préstamos o donaciones por lo que están en camino urgente para ser autosuficientes financieramente. Entre las falencias se considera el haber dejado a la Autoridad Nacional del Agua inserta dentro de un ministerio usuario de agua como el de Agricultura y Riego. Ello le resta autoridad frente a los demás sectores usuarios.

Por otro lado es necesario que la presencia de la ANA en las regiones y localidades disponga no solo del personal mínimo sino también de locales y equipamiento dignos y acordes con sus funciones. Hay tareas pendientes como precisar mejor el nexo entre Organizaciones de Gestión de Agua por cuenca (no solo el consejo) y la ANA. Hay que reforzar las secretarías de los Consejos de Recursos Hídricos por cuenca así como lograr estabilizar a los miembros de los Consejos. Es decir que hay un largo camino y varios asuntos a corregir que pudieran haberse facilitado desde un inicio de haberse diseñado mejor la ley. La ley no es mala pero requiere ajustes. El Perú por otro lado tiene una vasta trayectoria en gestión del agua y avances importantes. Eso no se debe perder.

En México la ley de agua es sujeta igualmente a propuestas de cambio constante[3], a pesar de que en su formulación se invirtieron muchos recursos. Los cambios que proponen en la actualidad los atribuyen a que el contenido de las reformas de 2004 que incorporaron la GIRH han mostrado sus problemas: Se realizaron cambios sobre una ley con tradición centralista (problemas de diseño); En la ley se incluyeron cuestiones reglamentarias, resultando una ley con muchos artículos innecesarios (problemas de diseño); No se han podido aplicar muchos de sus supuestos (vigilancia, inspección y sanción, sistema financiero) (problemas de implementación) y no contiene un marco para los fenómenos recientes como cambio climático y sus efectos ni un adecuado sistema financiero del agua. México tiene una poderosa organización para la gestión del agua a nivel federal (CONAGUA), un IMTA y otros valores que no existen en otros países.

En Chile se cuestiona hace mucho tiempo el Código de Aguas vigente desde año 1980

En Chile se cuestiona hace mucho tiempo el Código de Aguas vigente desde año 1980, sobre todo porque permite entregar derechos de agua a perpetuidad y sin pago alguno (amparado por la constitución). Los problemas por el agua en Chile sin embargo son similares a los que pasan en países en los cuales los derechos de agua se entregan solo como concesiones a largo plazo lo que refleja que en todos los casos los mayores problemas están sobre todo en la capacidad de gestión de las intervenciones sobre el agua y en las inversiones necesarias en obras hidráulicas.

Chile ha gestionado bien la distribución del agua superficial por años pero hoy, ante la escases y los cambios de clima, su sistema quedo desfasado. Aún se gestiona el agua por secciones de río, el mercado de agua no es regulado, las organizaciones para la gestión de acuíferos son incipientes, no hace mucho se establecieron caudales ambientales pero en varios ya se perdió, no hay buena fiscalización, no hay cobros por el uso del agua, no se planifica a largo plazo, la información para gestionar el agua sobre todo acuíferos es aún insuficiente y hay demasiadas entidades con roles en la gestión del agua. Chile sin embargo tiene a su favor una larga tradición y organización en la distribución del agua superficial, buena cobertura de servicios de agua potable y saneamiento, estabilidad en sus sistemas de gestión del agua tanto públicos como privados y otros aspectos positivos que no se encuentran en otros países

Ecuador creo la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) el año 2008 por decreto ley 1088 con un poder muy grande centralizando todas las actividades que había en materia de agua al punto de decir que hacen gestión “integrada e integral” y que tienen una “autoridad única del agua” . Transfirieron casi todas las funciones de gestión del agua a esta entidad y crearon las demarcaciones hidrográficas. Al comienzo es evidente que las tareas les quedaron grandes. No tenían ni experiencia ni capacidades instaladas para absorber tantas tareas y presupuestos y tuvieron un difícil inicio. Entre las metas impuestas por la nueva y frondosa constitución debían sacar una nueva ley de aguas en plazo perentorio lo que no pudieron y hasta expropiar todos los derechos de agua otorgados y volver a entregarlos en forma “equitativa”… todo ello indujo un movimiento indígena que paralizó la aprobación de una nueva ley el 2010, ley que se aprobó posteriormente el año 2014[4]. En forma reciente se creó la Agencia de Regulación y Control del agua (ARCA) como parte de la SENAGUA.

Lo que se observa en la región es que no basta con conocer que instrumentos se requieren para la gestión del agua… el mayor desafío es diseñarlos bien. El diseño de estos instrumentos requiere capacidad. Es decir no basta con tener una ley o construir una obra para que se cumpla con los requisitos. Los diseños y su operación deben ser bien hechos lo cual no ocurre siempre. Un análisis de Embid y Martin[5] no confirman esta situación cuando señalan que “La falta de eficacia o inoperancia de muchos preceptos legales es común en América Latina: Varias de las leyes de aguas analizadas han sido de escasa aplicación o se encuentran todavía sin reglamentación. En muchas ocasiones y no sólo en relación a las leyes de aguas (y de otras materias) promulgadas en la última época, se ha podido observar cómo muchos preceptos se quedan en meras actuaciones declamatorias de los respectivos parlamentos sin que ello se traduzca luego en la organización efectiva de los aparatos públicos diseñados en las leyes, en la implantación del régimen económico indicado, en la redacción de los planes hidrológicos mencionados, o en la puesta en marcha de los principios de participación y de gestión a que se alude.

Eso ocasiona un descrédito o escepticismo entre los ciudadanos acerca del papel de la ley y de los procesos normativos; ciudadanos que contemplan el surgimiento paralelo de maneras informales de acercar la realidad jurídica a la realidad material.

En ocasiones esta falta de aplicación de las leyes tiene su causa en la misma configuración de éstas. Defectos técnicos, falta de regulaciones necesarias para hacer operativos determinados principios, leyes excesivamente numerosas en artículos que, muchas veces se escriben con desconocimiento de la realidad del país, mandatos, en fin, dirigidos a una administración que por sus escasos y deficientemente formados —en ocasiones— elementos personales y materiales no puede poner en marcha textos legales que igual comienza por no entender. Y ello porque en muchas ocasiones las leyes son “de laboratorio”, propiciadas por consultoras, gabinetes, empresas, bancos u organizaciones no gubernamentales que las fabrican en serie y, de cuando en cuando, encuentran parlamentos que las aprueban sin excesiva reflexión. Ello cuando no se dan otra serie de razones más vergonzosas e incluso, en ocasiones, delictivas. Basta ver casos de países —y no necesariamente los más pobres—, sino otros, en apariencia ordenada y eficiente, para los cuáles varias de estas afirmaciones son aplicables.

No basta con conocer que instrumentos se requieren para la gestión del agua; el mayor desafío es diseñarlos bien

La sociedad dispone de muchos instrumentos para guiar y controlar las intervenciones sobre el agua y las cuencas y debe saber cual seleccionar. El tema es que acepte aprobar su uso, financiarlas, utilizarlas, aplicarlas y controlar que se apliquen adecuadamente y corregirlas si no cumplen con los objetivos de alcanzar los fines acordados. Es una responsabilidad que va desde los congresistas hasta los usuarios más pequeños y la sociedad en general.

En América Latina sin embargo hay algunos aspectos que son sistemáticamente eludidos:

  • Cumplir por voluntad propia (usuarios, alcaldes, sociedad) con las leyes, reglamentos y normas (no a la evasión, informalidad, corrupción, apropiación ilegal, robo)
  • Hacer cumplir las leyes, reglamentos y normas (policía del agua, fiscalización de usos, premios y castigos)
  • Pagar por el costo de los “gastos comunes” necesarios para gestionar las intervenciones sobre el agua y en una cuenca (impuesto territorial, retribuciones, canon etc)
  • Equipar a los gestores del agua público y privado de los recursos humanos y técnicos necesarios y dotarlos de estabilidad, roles, atribuciones y funciones acorde con su importancia
  • Pagar por mantener un sistema de monitoreo y contabilidad hídrica en tiempo real y
  • Planificar acciones de inversión en obras hidráulicas a largo plazo, darle valor jurídico y recursos para cumplir con lo planificado 7. Mantener informado a la sociedad y usuarios de la situación y pronósticos vía observatorios de cuenca 8. Controlar y evitar por todos los medios la corrupción, evasión y abusos en los usos del agua.

Son muy pocos los casos en que se encuentra que un país o región o cuenca dispone de todos los elementos mencionados. ¿Será que los que formulan las leyes no leen los cientos de escritos sobre el tema? ¿Será que no les interesa leerlos y solo se guían de sus percepciones? ¿Será que sus únicos intereses son satisfacer a unos usuarios en desmedro de otros? ¿O simplemente no saben que existen una serie de estudios que dan cuenta por lo menos de los elementos esenciales para lograr una adecuada gestión del agua?

[1] Es interesante observar que cuando se entregan los derechos de agua a privados, con casi total responsabilidad de su gestión, varios (no todos) siguen considerando que es el estado el que debe garantizarles el agua. Es decir al tener un derecho jurídico exigen tener agua. Exigen que el estado invierta en obras hidráulicas de todo tipo y fines, inclusive si no pagan por el agua al estado. Es normal que el estado asuma costos de obras de beneficio colectivo pero debe establecerse con claridad cuáles y como se amortizara su costo. Al respecto cuando se entregan derechos de uso es importante aclarar cuáles son las obligaciones de los poseedores de tales derechos. Es importante pagar por las inversiones que generan rentas…al menos para poder amortizar las deudas de las obras y al menos para operar, mantener, reparar y reponer las obras construidas con fondos del estado. También es esencial pagar por la gestión a nivel de una cuenca o sistema hídrico tanto con impuesto territorial como por usos del agua y contaminación..la gestión del agua no es gratis.

[2] Un ejemplo de mala copia de parte de otras leyes es haber denominado en el Perú a las autoridades de agua en primera instancia como “administradores técnicos de Distritos de Riego”, clara influencia agrícola y Mexicana en la formulación de la ley de aguas 17752 del Perú de 1969.El denominar “consejo de Cuenca” o “Consejo de Recursos Hídricos de Cuenca” a una organización para la gestión del agua por cuenca es también un error. Las personas creen que el consejo es la organización cuando es solo una parte de la misma. Más relevante que el Consejo …es su Secretaría Técnica o Agencia ( esa situación es común, por ejemplo para muchos la CEPAL, Comisión Económica para América Latina está en Santiago de Chile…cuando en realidad lo que esta en Santiago es la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL…sin Secretaría permanente y con recursos la Comisión no podría funcionar..de hecho se reúne solo cada dos años

[3] CONAGUA: El Programa Nacional Hídrico 2014-2018 propone una nueva reforma estructural en la política hídrica. Cambios: a) Ley de Aguas Nacionales ( 1992), b) modificaciones sustanciales para integrar la GIRH (2004), c) Dos iniciativas de Ley General de Aguas: una de la autoridad, otra de la sociedad (2014). Refe: Judith Dominguez

[4] El mandato para elaborar la ley estaba en la Constitución 2008 Disposición Transitoria Primera

“Aprobar la ley que regule los recursos hídricos, usos y aprovechamiento del agua (..) para asegurar la formalización y la distribución equitativa de este patrimonio (…)” Se requiere una Ley que garantice derechos establecidos en Constitución 2008, y articule con los nuevos cuerpos legales (Ley de Participación Ciudadana, COOTAD, etc.) además de garantizar una gestión integral de los recursos hídricos a nivel de cuencas y microcuencas hidrográficas. http://www.agua.gob.ec/wp-content/uploads/2012/10/LEYD-E-RECURSOS-HIDRIC...

[5] Referencia: La experiencia legislativa de la década 2005-2015 en materia de aguas por Antonio Embid y Liber Martín (2015), compilado para la Reunión de Expertos “Formulación de Políticas de Agua en el Contexto de la Agenda de Desarrollo Post-2015” CEPAL, Santiago de Chile, 14 de julio de 2015).

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