¿Qué reforma de la Ley de aguas?

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Sobre el blog

Isabel Caro-Patón
Doctora en Derecho y Profesora Titular de Derecho administrativo. Consultora de MENÉNDEZ & ASOCIADOS ABOGADOS.
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  • Reunión del Consejo Nacional del Agua

Son frecuentes las entradas en esta página relativas a una posible reforma de la Ley de Aguas. Sin embargo, no me acuerdo de ninguna en la que se apunte a nuestro principal problema. Hagamos un poco de memoria.

Al principio de la legislatura se anunció la creación de un ente regulador de los servicios del agua. Después no se ha vuelto a hablar de ello, y las reclamaciones del sector dirigidas a superar la fragmentación de los ámbitos de prestación de los servicios de abastecimiento y evacuación de residuales han tenido una tibia respuesta en la reciente reforma de la legislación local. Pues la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local se contenta con permitir la coordinación (voluntaria) por Diputaciones provinciales de los servicios del agua en municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

Lo que de verdad haría falta es, sin ninguna duda, simplificar la aplicación de la Directiva 60/2000 

Después se lanzó el globo sonda de la creación de un “ADIF” del agua. Esta segunda propuesta coincidía con la anterior en que también era una “solución organizativa”. En este caso, se dijo que se crearía un nuevo ente público estatal para gestionar las infraestructuras de transporte de agua. Que yo conozca, nunca se explicó si esto llevaría consigo la búsqueda de algunas reglas generales para la aplicación del principio de recuperación de costes (por ejemplo, un precio común por metro cúbico transportado) o qué pasaría con las concesiones y con las funciones de Confederaciones Hidrográficas, agrupaciones de usuarios o incluso de las dos Sociedades estatales de aguas (Acuaes y Acuamed). Por otra parte, con reformas así ¿dónde quedaba el propósito general del Gobierno de racionalizar o recortar estructuras administrativas?

Además, y aunque pasó bastante inadvertida, la Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética reformó efectivamente la Ley para crear un nuevo canon por la utilización del agua para la producción de energía, que está pendiente de desarrollo reglamentario. Su finalidad declarada es medioambiental; sin embargo, de lo recaudado se destinará el 98% al Ministerio de Hacienda. Sobran comentarios.

La última noticia ha aparecido en una entrevista reciente al Secretario de Estado de Medio Ambiente. En esta ocasión, no se ha avanzado cuál será el objeto de la reforma ni cuáles son las cuestiones que habrían venido a exigirla, más allá de que habría que vincular abastecimiento y depuración, que precisamente son servicios públicos locales y/o autonómicos que Ley de aguas nunca ha regulado (ni entiendo bien qué podría regular).

No sé si en la entrevista no se va más allá porque no hay otra modificación prevista o si este silencio responde a una táctica de comunicación política porque en la reciente Ley 21/2013 de evaluación de impacto ambiental se anuncian otras cuestiones como la flexibilización de los contratos de cesión de derechos. Puede ser cualquiera de las dos cosas. Pero visto desde la perspectiva de un profesional del sector, permite intuir que no se va a abordar lo que de verdad haría falta que es, sin ninguna duda, simplificar la aplicación de la Directiva 60/2000 por la que se establece un marco comunitario de actuación en materia de política de aguas (DMA).

La trasposición de la DMA está dificultando la aprobación de los planes de cuenca porque le falta precisión y claridad

Formalmente, la DMA se incorporó al derecho español hace ahora diez años (Ley 62/2003); sin embargo, esta trasposición está dificultando la aprobación de los planes de cuenca porque le falta la precisión y la claridad imprescindibles para entender qué contenido tienen que tener los planes, qué medidas hay que tomar para cumplir el derecho europeo y qué se puede y qué no se puede hacer al gestionar las aguas. Por poner dos ejemplos: sólo desde la Ley de aguas es imposible saber exactamente si la Directiva Marco admite que se fijen las reglas del trasvase Tajo-Segura por una Ley, al margen de mecanismo general de la planificación hidrológica (en otras palabras, cuál es el papel del Plan Hidrológico Nacional); o casi hay que escribir una tesis doctoral para explicar la relación que existe entre los caudales ecológicos -ni siquiera mencionados por derecho europeo- y los objetivos de la DMA.

Además de lo anterior, está pendiente la ejecución de la tercera sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que condena a España con ocasión de la DMA (STJ de 24 de octubre de 2013, asunto C-151/12). El pleito tiene su origen en algunos problemas legales detectados por la Comisión en 2009 y entre ellos:

  • La confusión entre demarcaciones y cuencas.
  • La incorrecta instrumentación jurídica de juego de las excepciones toleradas por la DMA para el cumplimiento de su objetivo básico (alcanzar o conservar el buen estado o buen potencial de todas las masas de agua).
  • Deficiente regulación de las medidas de protección específicas para masas de agua utilizadas para la captación de agua potable.
  • Incompleta regulación del control combinado en vertidos (límites del efluente y condiciones del medio receptor), por no hacer referencia a las mejores prácticas disponibles y por no ser de aplicación a vertidos indirectos (afecta principalmente al control difuso de las deyecciones ganaderas).
  • No incorporación de ciertos requisitos de los programas de seguimiento del estado de las masas de agua previstos por la DMA (y que son junto con los planes de cuenca y los programas de medidas, el tercer gran instrumento para su aplicación).

Teóricamente para las cuencas intercomunitarias el problema se subsanó mediante una modificación de la Instrucción de Planificación Hidrológica (Orden ARM/1195/2011, de 11 de mayo, por la que se modifica la IPH aprobada por Orden ARM/2656/2008). Pues, en efecto, la Comisión aceptó que con la modificación de la IPH se corregían todos los problemas detectados, resultándole indiferente que se utilizara una Orden Ministerial (y no una Ley ni un Real Decreto), que prácticamente copia los preceptos mal traspuestos y en la que no se resuelven con claridad las cuestiones de fondo suscitadas, que eran importantes y siguen exigiendo mejorar la trasposición de la DMA en el TRLA. Pero lo que la Comisión no admitió –y por esto el Tribunal de Justicia condena a España- es que esta Orden sirviera para las cuencas intracomunitarias porque la Instrucción de Planificación sólo es aplicable de forma obligatoria para los planes hidrológicos que se elaboren íntegramente por el Estado en las cuencas intercomunitarias o de su competencia.

Es absurdo que la gestión del agua siga enrocada en la dicotomía de las cuencas intercomunitarias o intracomunitarias

La ejecución de esta sentencia, que ha pasado inadvertida, sigue pendiente. Fuentes oficiales señalaron al hacerse pública que se trataba de cuestiones técnicas sin relevancia real y que el problema era de las Comunidades Autónomas con cuencas intracomunitarias (El País de 24 de octubre de 2013). Sin embargo, en mi opinión, la sentencia señala dos problemas de “base” del derecho español.

En primer lugar, el absurdo de que la gestión del agua siga enrocada en la dicotomía de las cuencas intercomunitarias o intracomunitarias: por referirnos a una cuestión menos habitual, también la intervención del Estado en las demarcaciones correspondientes a cuencas intracomunitarias debería estar más y mejor regulada. Y, dos, que falta por traducir a derecho interno, sin ambigüedades ni demagogias, el régimen de los objetivos ambientales de la DMA, de manera que sea indiscutible que la planificación hidrológica también busca satisfacer demandas de agua y que este objetivo es lícito siempre y cuando se cumplan los exigentes requisitos concurrentes del art. 4 DMA (y que son distintos para “nuevas alteraciones” de las masas de agua que para perseguir “objetivos menos rigurosos”, pero que en general se refieren a la satisfacción de necesidades socioeconómicas o ambientales, desproporcionalidad en los costes de la corrección ambiental o de las alternativas al deterioro de la masas de agua y a la adopción de medidas que busquen el mejor estado posible).

Regular ambas cuestiones no es fácil. El tema de las demarcaciones y las cuencas porque exigiría una redefinición de las competencias del Estado y las CCAA y en este momento parece que se ha alcanzado un status quo más o menos aceptado y que es preferible no tocar. El tema de los objetivos porque una aplicación rigurosa de la DMA pasa por hacer números y explicar las decisiones de política hidráulica, con plena transparencia y pragmatismo.

Que no sea fácil no equivale a que sea imposible o imprudente. Cajas de Pandora hay en la mitología; pero que se sepa, la gestión del agua corresponde a la política. ¿Hace falta esperar a que lleguen multas millonarias desde Europa para que estas cuestiones sean prioritarias en la agenda del Ministerio?  

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