La relativa prevalencia de los planes de ordenación de recursos naturales sobre la planificación hidrológica

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  • Tribunal Constitucional (Wikipedia/CC).
    Tribunal Constitucional (Wikipedia/CC).

Sobre el blog

Isabel Caro-Patón
Doctora en Derecho y Profesora Titular de Derecho administrativo. Consultora de MENÉNDEZ & ASOCIADOS ABOGADOS.
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1. El sistema de relaciones entre los planes de ordenación de recursos naturales (PORN) y la planificación hidrológica (PH) es una cuestión polémica hace muchos años. Es uno de estos temas en el que encontrar una respuesta satisfactoria interesa en igual medida a gestores públicos, usuarios y asociaciones ecologistas.

Pues bien, se han publicado recientemente las sentencias del Tribunal Constitucional español 154/2014 y 182/2014, que abordan de lleno esta cuestión al hilo de dos recursos de inconstitucionalidad presentados por el Estado contra dos Leyes de Castilla-La Mancha de 10 de marzo de 2011, por las que se declaran los parques naturales del Valle de Alcudia y Sierra Madrona (Ley 6/2011) y de la Sierra Norte de Guadalajara (Ley 5/2011). De forma sintética, ambas leyes declaraban que eran usos incompatibles con la protección ambiental -y por tanto actuaciones prohibidas en el parque- las maniobras militares y, con respecto a la gestión del agua, los usos siguientes: obras de drenaje y desecación, construcción de presas, canales y trasvases, nuevas centrales hidroeléctricas, construcción o ampliación de embalses o acequias, canalizaciones, dragados y demás operaciones similares que supongan la destrucción del biotopo en ríos, arroyos o humedales.

Para el TC, la prohibición de maniobras militares resulta inconstitucional por menoscabar las competencias estatales. Sin embargo, no sucede lo mismo con las prohibiciones de usos del agua que son declaradas constitucionales tanto por la aplicación de lo que se denomina “criterio de prevalencia” de la protección ambiental como también –y he ahí la paradoja- por la posibilidad de su excepción.

El sistema de relaciones entre los planes de ordenación de recursos naturales y la planificación hidrológica es una cuestión polémica hace muchos años

2. La regla general aplicada por el TC –prevalencia de los PORN sobre la PH- parecería tremendamente protectora, ya que supone que los intereses ambientales de los PORN condicionan a la PH, que ha de limitarse a recoger sus determinaciones. Si nos quedásemos en este punto, resultaría que nuestro TC podría situarse entre los más progresistas o pro ambientalistas de nuestro entorno.

La sombra de modernidad desaparece con la letra pequeña; es decir, con la excepción a la regla general. Según añaden las SSTC, el principio de prevalencia cede cuando el Estado aprecie de manera motivada y pública que concurren razones imperiosas de interés público de primer orden que justifiquen que se contradigan o no se acojan las determinaciones de los PORN. El resumen de esta doctrina sería que las determinaciones de los PORN son vinculantes para la planificación hidrológica, sin perjuicio de que el Estado decida motivadamente exceptuar su aplicación, autorizando cualquiera de las actuaciones sobre el dominio público hidráulico previamente prohibidas.

3. Lo que dice literalmente el TC es que el Estado, y en concreto la planificación hidrológica en las cuencas supracomunitarias, que son las afectadas en este caso, está vinculada por la regulación de los usos del espacio natural protegido, sin que ello impida que, en aquellos casos en que, dándose las condiciones excepcionales previstas en la legislación básica, y mediando resolución motivada, el Estado quede desvinculado, en el ejercicio de las concretas facultades que comprenden sus competencias, de la regulación de usos incompatibles que contiene la Ley impugnada” (STC 154/2014 FJ 6).

Francamente, no es nada fácil interpretar este párrafo y en particular qué es lo que significa que la planificación hidrológica esté vinculada por el PORN aunque el Estado pueda quedar desvinculado en casos excepcionales. Si tenemos en cuenta que sólo a través de la planificación hidrológica puede tomarse una decisión motivada relativa a la gestión del agua ¡la conclusión debería ser que si el Estado quiere separarse de los PORN sólo puede hacerlo a través de la PH! Es decir, por el juego de la regla y su excepción, lo que nos está señalado el TC es que el PH ha de acoger las determinaciones del PORN, salvo en los casos en que el planificador del agua advierta que existe una razón de interés general que justifique apartarse de sus determinaciones. En definitiva, que el Estado no puede verse condicionado o limitado por el ejercicio de las competencias autonómicas sobre espacios naturales protegidos o sobre medio ambiente, sin perjuicio de que las medidas de protección de recursos naturales adoptadas por las Comunidades autónomas deban tenerse en cuenta en la elaboración de los correspondientes planes y el otorgamiento de las concesiones oportunas.

Nuestro TC podría situarse entre los más progresistas o pro ambientalistas de nuestro entorno.

4. Como jurista, no me siento muy cómoda al interpretar una sentencia dando la vuelta a las palabras literales del Tribunal Constitucional porque, al final, lo que vengo a sostener es que una regla sujeta a excepción o dispensa no implica prevalencia. Pero, modestamente, no encuentro otra mejor manera de entenderlo. Y, como sin duda puede haberla, reto a cualquier lector que tenga una solución más satisfactoria a que la comparta con nosotros. Para ello, ha de tenerse en cuenta que las bases legales son:

  • Art. 18.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad: “Asimismo, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales, sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica. Las actuaciones, planes o programas sectoriales sólo podrán contradecir o no acoger el contenido de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales por razones imperiosas de interés público de primer orden, en cuyo caso la decisión deberá motivarse y hacerse pública”.
  • Art. 43.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas: “Podrán ser declarados de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza. Los planes hidro lógicos recogerán la clasificación de dichas zonas y las condiciones específicas para su protección”.

5. Con estas sentencias es la primera vez que el criterio de la prevalencia opera a favor de las competencias de protección ambiental de las CCAA. Y quizá por eso, el TC se ve obligado a matizar su aplicación, señalando que el Estado puede no acoger las previsiones de un PORN. Hasta ahora, y esto es importante, la prevalencia siempre se establecía con respecto a las decisiones del Estado relativas a los usos del suelo (ubicaciones de infraestructuras de competencia estatal) y para señalar en qué casos se imponían a las decisiones autonómicas de ordenación territorial. Para el TC las decisiones del Estado eran prevalentes, sin excepción, siempre que concurrieran tres requisitos muy bien definidos en su jurisprudencia (principalmente, SSTC 40/1998, 204/2002 y 151/2003):

  • “1) el ejercicio de las propias se mantenga dentro de sus límites característicos, esto es, cuando la concreta medida que se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente título competencial y, además,
  • 2)cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para recabar el parecer de las entidades afectadas
  • 3)cuando no se limite la competencia ajena más de lo necesario”

No es nada fácil interpretar qué es lo que significa que la planificación hidrológica esté vinculada por el PORN 

6. En el asunto de las dos leyes castellano manchegas, el TC reflexiona en abstracto sobre la importancia de las técnicas de colaboración y concertación, pero considera que cuando estas técnicas resulten insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, será preciso señalar cuál es el título prevalente en función del interés general concernido, que determinará la preferente aplicación de una competencia en detrimento de la otra. Es probable, en mi opinión, que si se hubiera aplicado el test constitucional que se exige a la prevalencia de competencias estatales, las leyes autonómicas no lo hubieran superado. Porque: (1) un PORN adoptado por ley no está dentro de los límites característicos de la potestad de ordenación de recursos naturales (los PORN no tienen por qué ser leyes); (2) los procedimientos administrativos con trámites de información pública y consultas facilitan mejor los cauces cooperativos que los procedimientos legislativos; y por último (3), cuando las reglas de protección consisten en prohibiciones genéricas no es seguro que no se esté limitando la competencia ajena más allá de lo necesario. Por ejemplo, ¿tiene sentido prohibir el recrecimiento de embalses sin que pueda valorarse si esa obra perjudica a los hábitats prioritarios del lugar, cuando con toda seguridad si existe previamente un embalse se tratará ya de una masa de agua muy modificada?

7. No sé si es muy de estos tiempos tratar de resolver los conflictos entre planes con un criterio formal de prevalencia, sin tener en cuenta la idea de gobernanza o que la gestión de los recursos naturales –incluida la del agua- se sujeta en todo caso a planes que se elaboran siguiendo procedimientos muy largos y complejos, en los que sí debería ser posible encontrar decisiones que satisfagan todos los intereses en presencia. Los planes hidrológicos se sujetan a evaluaciones ambientales estratégicas (EAE), y uno de los fines de esta evaluación es analizar su relación con otros planes y, desde luego, también con los PORN. Durante la EAE, es donde debería buscarse, en serio, la coordinación considerando el estado de las masas de agua, los objetivos de la planificación hidrológica, y la incidencia real de las decisiones adoptadas sobre los hábitats protegidos.

8. Una última pregunta interesante que plantea esta jurisprudencia es que pasará cuando se adopte un PORN que adopte decisiones contrarias a un PH vigente, mientras éste no sea revisado para acoger sus decisiones. ¿Estará obligada en este periodo intermedio la Administración hidráulica a aplicar el PORN por encima de la PH?

Pensemos en el supuesto concreto de los caudales ecológicos del delta del Ebro. En sentencias anteriores (SSTC 195/2012, 19/2013), el TC descartó que se pudieran determinar dichos caudales al margen de la PH, por ser una decisión que correspondía adoptar con arreglo a criterios de unidad de cuenca. De trasladarse la doctrina de las sentencias que ahora comento, resultaría que lo que se adopte en un plan de ordenación del Delta será prevalente sobre la planificación hidrológica del Ebro, salvo que el Estado decida aplicar una excepción. ¿Es esto creíble?

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