Remunicipalización (1)

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  • Remunicipalización (1)

El mundo de los servicios públicos locales vive con renovado interés el debate sobre su gobierno y gestión. La comunicación que sigue pretende contribuir al análisis y comprensión de ese fenómeno, que ha venido en llamarse remunicipalización.

1.-Municipalización

El concepto histórico se refiere a la acción de las administraciones locales, y en concreto de los Ayuntamientos, para asumir como propia la gestión de un servicio público de su competencia. Se empieza a sistematizar a partir del Estatuto Municipal de 1924.

La legislación de régimen local ha ido evolucionando y desde 1944 se empieza a referir a ella como procedimiento de gestión directa de un servicio.

Los artículos 45 a 65 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 contienen el régimen de la municipalización de los mismos. La municipalización se define como una forma de desempeño de la actividad de las Corporaciones Locales para la prestación de servicios económicos de su competencia, asumiendo en todo o en parte el riesgo de la Empresa mediante el poder de regularla y fiscalizar su régimen.

En paralelo, la legislación establece el catálogo de servicios de prestación obligatoria, de forma que en esos casos, que incluyen los servicios de agua, la municipalización -en el sentido de asunción de titularidad del servicio- no es imperativa.

2.-Remunicipalización

El concepto político se ha puesto en circulación a raíz de la crisis económica iniciada el 2008. Se refiere a la recuperación del gobierno y la gestión de los servicios que previamente habían sido dejados en manos de gestores privados.

Uno de los servicios en los que se ha hecho más énfasis por parte de los sectores partidarios de la remunicipalización es el del agua.

En efecto, las épocas de crecimiento económico han ido acompañadas de crecimiento urbanístico, que ha centrado los principales esfuerzos de nuestros ayuntamientos desde las primeras elecciones locales el 1979 hasta la crisis económica.

La ausencia de una administración hidráulica operativa propició la creación de un mercado per parte de los gestores privados que ya operaban en algunas de nuestras ciudades más importantes. Ese fue el caso de las ciudades donde el desarrollo industrial propició iniciativas de este sector para asegurarse la disponibilidad de agua. Así pasó también con la llegada del Ter a Barcelona, la regulación de La Baells o el desarrollo inicial de la Costa Brava.

A su vez, el crecimiento urbanístico permitió financiar los servicios de agua sin una gran presión sobre las tarifas, y el desarrollo económico general no planteó problemas sociales significativos de acceso al agua. Las empresas hacían negocio y todo parecía funcionar.

La crisis económica mostró los pies de barro del modelo anterior:

a) Dejó mucha gente al margen de la economía y apareció la pobreza severa, desaparecida desde décadas atrás.

b) Mostró la inconsistencia de un esquema económico basado en financiar los gastos fijos del servicio –que eren y son mayoritarios- con ingresos variables que de repente desaparecieron: la venta de acometidas y contadores, las subvenciones.

c) Las tarifas basadas mayoritariamente en la venta de agua han entrado en crisis cuando se ha hecho evidente la necesidad de administrar el agua como bien escaso y de elevado valor ambiental.

d) La crisis puso el foco en la gestión económica de las empresas concesionarias, hasta entonces poco controladas, pues habían trabajado para obtener la confianza de sus alcaldes.

3.-Los abusos de la privatización

La privatización de la gestión de los servicios ha desarrollado aspectos ajenos a la naturaleza de un servicio público:

a) La duración de los contratos,

  • No se justifica por las necesidades propias del servicio; más bien se vincula a cuestiones financieras como la amortización de los cánones comerciales asociados al contrato.
  • Facilita la creación de asimetrías informativas que dificulten el buen gobierno del servicio.
  • Crea hechos consumados de larga duración que impiden a muchos alcaldes hacer una política específica para el servicio.

b) La financiación impropia. Es paradójico que los servicios de agua, muchas veces infrafinanciados, puedan financiar otras cuestiones no vinculadas al servicio. El precio de la dependencia financiera suele ser, además, una relajación en el control efectivo del contrato concesional.

c) La opacidad informativa, que con frecuencia se observa por la información insuficiente al titular, de forma que no conoce los detalles estratégicos del servicio, cosa que le incapacita para saber el alcance de las decisiones que se le solicitan.

d) Los beneficios, impropios de un servicio público. Es normal que un concesionario privado quiera obtener beneficios. Las dinámicas creadas, no obstante, multiplican los centros de beneficio: la explotación del servicio suele ir acompañada de la financiación de las obras y su ejecución. Y en el caso de grandes corporaciones, aparecen como costes los servicios contratados a empresas vinculadas al grupo gestor.

e) La ausencia de riesgo. La iniciativa privada se suele justificar por la asunción de riesgos. En el caso de los servicios públicos, los mercados cerrados durante períodos injustificadamente largos quedan protegidos por la apelación constante al equilibrio económico.

Las prácticas mencionadas, en especial la ausencia de riesgo y los importantes beneficios, han producido un efecto multiplicativo en la conflictividad de los procedimientos de licitación y liquidación de contratos concesionales. La judicialización de procedimientos se ha generalizado y muchos municipios se ven implicados en conflictos de mercado que no pueden controlar.

Así, a la toma de conciencia de la necesidad de recuperar las riendas de los servicios públicos hay que añadir la pérdida de neutralidad del mercado, que mira con lupa todos los procedimientos en curso. Por ese motivo el foco municipal, hasta ahora centrado en la gestión del servicio, se ve desplazado también a la búsqueda de la solución menos conflictiva. Es decir, el servicio público queda condicionado por los intereses privados en litigio en cada caso.

Ambos motivos, la necesidad de recuperar el gobierno del servicio y la evitación de que la autoridad pública quede condicionada por conflictos entre privados, explican en buena parte lo que está sucediendo. La percepción de estas anomalías se ha sumado a la evidencia de la crisis, que ha dejado amplios sectores de la población al margen de los circuitos económicos y sin garantía de acceso a muchos servicios básicos, justamente en un momento en el que la falta de recursos no tarifarios hace recaer el peso de la financiación de los servicios sobre la tarifa. El movimiento remunicipalizador debe entenderse desde esa doble perspectiva.

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