El pasado día 8 de julio, el diario Expansión publicaba un artículo titulado “El Gobierno proyecta la creación del mayor gestor de agua de España”. A pesar de la indudable trascendencia de la operación anunciada no parece que, hasta la fecha, la misma haya desbordado los límites del propio diario que la publica(1). Quizá la razón la podamos encontrar en que sean ideas de la fase de encargo a una consultora y que, por el momento no haya nada mas que ideas generales filtradas por “fuentes próximas al proyecto”.
La creación del gestor de agua se trata de una operación económica orientada hacia una posible privatización del servicio
Aun con esa perspectiva vital puede ser interesante realizar un análisis factual sobre la escasa información suministrada. Señalar que, a pesar del título con el que se anuncia, lo que se trata es de una operación económica orientada hacia una posible privatización del servicio de agua y en donde los temas referidos a la gestión del agua, en su sentido mas amplio y universalmente aceptado, constituyen un elemento residual pero de cuya cristalización, en los términos que señala la nota, pueden derivarse consecuencias relevantes en el futuro para el sector del agua.
La idea central del pretendido proyecto reside en la integración de Acuamed y Acuaes en una única Sociedad Estatal. Es una decisión correcta en el plano económico que extraña (aunque es explicable) pensar no se hubiera tomado en el momento de constituir Acuaes(2) de acuerdo con las previsiones del “Plan de reestructuración y racionalización del Sector Público Empresarial”. Pero éstas Sociedades no son empresas de gestión integral sino ni tan siquiera de “gestión del agua en alta” sino empresas cuya función, por el momento, se reduce a la construcción de infraestructuras y a la gestión de las mismas en los casos de las desaladoras preferentemente. Puede que pretenda ser el Adif del agua pero el Adif ferroviario pone las vías y las estaciones pero no los trenes(3).
Se prevé la incorporación a ésta Sociedad de la Mancomunidad de los Canales del Taibilla y todos los activos de infraestructuras de las Confederaciones Hidrográficas, incluyendo las correspondientes a los trasvases(4).
Conviene recordar que Adif – administrador de infraestructuras ferroviarias - se crea por imperativo comunitario con el objetivo de facilitar la competencia en el sector ferroviario de manera que cualquier operador (privado o público) pueda vender sus “servicios de trenes” operando sobre una infraestructura común (pública).
Es difícil encontrar paralelismos en el agua en donde la actividad de producción de “servicios de agua” en alta es exclusivamente pública, sujeta a una planificación general y con fuertes condicionamientos legales, como las concesiones. Por si fuera poco Bruselas ha retirado recientemente los recursos hídricos de la directiva sobre concesiones a empresas privadas para la prestación de servicios de interés público.
Si de verdad se pretende una sociedad que gestione el agua hay que ir mucho mas allá de una operación de fusión societaria ya que para que pueda ser gestionada por una Sociedad el activo agua - que no se cuantifica en el artículo pero que se presume total para las cuencas intercomunitarias - exigiría una modificación de calado de la Ley de Aguas (por ejemplo los artículos 1.3, 14 y 23.1). Y aunque una de las funciones de la Sociedad Estatal es la explotación de las infraestructuras hidráulicas exige que las condiciones de esa explotación deba hacerse caso a caso introduciendo un grado de complejidad importante a la tarea que se traducirá en un incremento de costes.
Supuesto que estas cuestiones se resuelven de una manera adecuada, surgen de inmediato dos preguntas: cuánta agua puede gestionar de manera libre y cuáles son las condiciones económicas de dichas gestión.
Surgen dos preguntas: cuánta agua puede gestionar de manera libre y cuáles son las condiciones económicas de dichas gestión.
En relación con la primera pregunta, tal como está relatado el proyecto puede suponerse que sería la totalidad del agua servida. Esto implicaría las aguas procedentes de desalación (que ahora son producidas por Acuamed) y, en algún sentido, las residuales regeneradas (aunque en este caso existe un cierto solapamiento con la posición de las Comunidades Autónomas). También podría contar con los incrementos de regulación producidos por nuevas infraestructuras que financie la propia Sociedad Estatal pero no creo que pueda decirse lo mismo con las aguas ya concedidas tanto reguladas como fluyentes. Es de sobra conocido que el volumen de las concesiones existentes supera con mucho los volúmenes de agua disponible (5) con lo que o éstas se dejan fuera de la gestión de la Sociedad, que solo se limitaría a suministrarlas, limitando su capacidad operativa y su viabilidad económica, o se renegocian nuevos contratos de suministro, lo que puede llevar en el futuro a un escenario, cuanto menos, imprevisible.
La generalización de estos contratos puede acarrear la distorsión (cuando no desaparición de facto) del régimen concesional, y su sustitución por un régimen convencional lo que, a su vez, podría derivar en una reasignación de los recursos disponibles sin las limitaciones que presenta la legislación actual en materias como la cesión de derechos de uso o la posibilidad de utilizar usos no consuntivos como consuntivos y, en último término, una flexibilización de las transferencias que puede derivar en su deslegalización.
A la vista de las importantes capacidades con las que se pretende dotar a la Sociedad Estatal parece también imprescindible una modificación paralela de la Ley de Aguas para limitar los espacios de actuación en los que quepan interpretaciones laxas. Y definir el papel que el regulador debe tener en cuanto a la sanción de posibles conductas irregulares.
La Sociedad Estatal es una empresa y, por tanto, una entidad comercial en la que tienen que tenerse en cuenta los ingresos y los gastos. A pesar de los datos positivos que proporciona la noticia de Expansión (6) hasta el momento los ingresos de las Sociedades Estatales han consistido en ampliaciones de capital (7) sin que el capítulo de ingresos por operaciones comerciales haya resultado relevante. Y es previsible que esto siga así, al menos a medio plazo.
Si se pretende una cuenta de resultados positiva habrá que incrementar los servicios que debe prestar la Sociedad, que tiene vocación de universalidad, probablemente “desamortizando” los suministros que actualmente no se encuentran sujetos a régimen económico alguno (8) y, a la vez modificar, de una manera radical, el vigente régimen económico financiero vigente para las aguas sometidas al mismo. Otra fórmula, aunque menos viable en la coyuntura actual, sería incrementar las transferencias ampliando - cuantitativa o cualitativamente - los servicios prestados al Estado por la Sociedad y que ahora entran en la estructura de la tarifa de una manera muy moderada(9).
En cualquiera de ambos supuestos es mas que previsible un incremento en el precio del agua servida aunque en el primer caso recaería sobre los usuarios directos y en el segundo, sobre los Presupuestos Generales, es decir sobre todos los ciudadanos. Incremento que sería todavía mas acusado si tal como se señala el fin último de toda la operación sería la de crear una empresa mixta para la gestión del agua que deberá tener un balance saneado y unas perspectivas de negocio suficientes para atraer capital privado(10).
Al margen de las cuestiones de índole económica se encuentran los temas de carácter institucional como es la nueva posición de las Confederaciones Hidrográficas. Como se afirma en el artículo de Expansión, “si el proyecto se convierte en realidad, estos Organismos tendrán el carácter de supervisor, cediendo competencias en materia de inversiones a la nueva compañía pública”. No parece que esta función reguladora pueda quedar reducida a la administración y gestión del Dominio Público Hidráulico sino que debería ampliarse a cuestiones como el control de los fondos, la aplicación del régimen tarifario y el cumplimiento del marco legislativo general.
Es de suponer que también mantengan entre sus funciones la elaboración del Plan Hidrológico de cuenca, su seguimiento y revisión (artículo 23. 1 a, TRLA), lo que incluye de manera espacialísima la animación de los procesos de participación pública.
En relación con la planificación podrían producirse situaciones de conflicto entre Confederaciones y Sociedades por cuanto al definirse en el Plan las actuaciones que deben ser realizadas por el Sector Público, la libertad de actuación de las Sociedades queda muy reducida, lo que de alguna forma puede afectar a sus resultados económicos(11).
Nos encontraríamos ante la necesidad de una reforma de la Ley de Aguas en temas como la Administración Pública del agua, la utilización del DPH, el régimen económico-financiero o la regulación de las obras hidráulicas
En cualquier caso nos encontraríamos de nuevo frente a la necesidad de una reforma en profundidad de la actual Ley de Aguas en temas tan nucleares como la Administración Pública del agua, la utilización del Dominio Público Hidráulico, el régimen económico-financiero o la regulación de las obras hidráulicas.
Lo más adecuado en el caso de la Confederaciones sería su transformación en un Ente, con Estatuto propio que preserve su independencia, sobre todo en lo que refiere a los miembros del Consejo Regulador. Mantener una dependencia orgánica del mismo Ministerio del que también va a depender la Sociedad Estatales en un plano de igualdad, resulta un ejercicio de difícil encaje con la independencia con el que debe ser realizada la función reguladora.
Recuerdo que solo estoy haciendo un análisis factual, es decir que se ha hecho una interpretación de unas posibles ideas del ejecutivo aunque la realidad final puede ir por otro lado. Parece complejo el que exista tempo para poner en marcha las modificaciones del aparato legal y/o reglamentario al que hay que enfrentarse, ni siquiera que sea posible realizar las inyecciones económicas necesarias para que, incluso en la esfera pública, se pueda ser operativo. Sin hablar de los escollos que el estudio considera, en los que se ponen por delante intereses corporativos. A estas alturas de deterioro de la función pública y de las propias corporaciones ¿puede ésto parecer creíble?
Es necesario una reforma en profundidad del sector del agua en su conjunto pero es imprescindible que está se haga con total transparencia y, si se me permite, con paciencia. Una reforma que debería inscribirse dentro del llamado Pacto Nacional sobre el Agua que ahora parece haber perdido posiblemente conveniencia.
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(1) Acabo de leer un blog de Alejandro del Campo aunque referido a los aspectos tarifarios que se derivan del suelto periodístico. Son comentarios de mucho interés aunque creo que sólo son un aspecto de la cuestión.
(2) Puestos a integrar elementos del sector público estatal podrían haberse integrado buena parte de los servicios relacionados con el agua que ha estado realizando el Grupo TRAGSA (que han supuesto un considerable desvío de fondos de la DG del Agua) y, por análogas razones, las actividades del Centro de Estudios Hidrográficos, sobre todo si se quiere dotar a este grupo empresarial de una base de I+D+i.
(3) Tampoco Red Eléctrica pone los kilovatios, sino la infraestructura de transporte.
(4) Se podría abrir una vía para deslegalizar los trasvases por cuanto es la empresa, con su estrategia comercial, la que movilizaría los recursos de la manera que considerara oportuno para la obtención de beneficio de explotación. No olvidemos que estamos realizando un análisis factual.
(5)Lo que de manera muy gráfica definió el Libro Blanco del Agua como “concesiones de papel”
(6) De los datos que da Expansión parece que debe deducirse que ha cerrado el ejercicio de 2012 con ganancias netas de 1,38 M€ aunque esa cifra se refiere en exclusiva a Acuamed y no tiene en cuenta los resultados de las diferentes Sociedades que actualmente conforman Acuaes.
(7) Valga como descargo el que durante todo este periodo de funcionamiento de las Sociedades, éstas han estado orientadas a la ejecución de obras y, en general, a la formación de capital físico.
(8) Como podrían ser los riegos no regulados o con regulaciones amortizadas o los usuarios de aguas subterráneas.
(9) Me estoy refiriendo a temas como la valoración económica de los resguardos de embalses, la contribución a los usos sociales comunes e, incluso en el límite, la disponibilidad de caudales ambientales.
(10) Operación conceptualmente muy similar a lo que se pretende hacer con el Canal de Isabel II por parte de la Comunidad de Madrid.
(11) Es siempre posible una modificación puntal del Programa de Medidas pero ese es un proceso poco compatible con la inmediatez de una actuación empresarial.
