Institucionalidad del Agua: Confederaciones Hidrográficas

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Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica. 
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  • Cuencas hidrográficas españolas (wikipedia)

Para el desarrollo de cualquier política de agua resulta imprescindible disponer de instituciones adecuadas que permitan dar respuesta eficiente a los objetivos señalados. Este sistema institucional, que debe tener en cuenta el carácter trasversal y multidisciplinar que tiene el agua, resulta además particularmente complejo en países como España en el que hay que sumar una variable territorial de singular importancia.

Con todo existen instituciones firmemente establecidas que es necesario analizar para ver en qué sentido responden a las exigencias de la actual política de agua y determinar aquellos puntos que sea conveniente su refuerzo o su reforma. Aunque no se discute que la unidad espacial de actuación sea la cuenca hidrográfica, este concepto solo toma carta de naturaleza a partir de la segunda mitad del siglo XIX una vez que se avanzado en la descripción del ciclo hidrológico.

La Ley de Aguas de 1879, de carácter marcadamente liberal, contempla los tramos de las corrientes superficiales de manera independiente: cada actuación que se ejecute sobre ellas constituía una entidad en sí misma por lo que no tiene cabida una organización para ordenar su gestión colectiva.

La creación de las Confederaciones Hidrográficas en 1926 trata de dar respuesta las situaciones, derivadas de la necesidad de poner en marcha proyectos de regadío, pero también hidroeléctricos e industriales

La creación de las Confederaciones Hidrográficas en 1926 trata de dar respuesta las situaciones, derivadas de la necesidad de poner en marcha proyectos de regadío, pero también hidroeléctricos e industriales, que pueden interferirse entre ellos. Tampoco puede olvidarse la existencia de un fuerte movimiento autonomista al que se pretende poner freno con una nueva unidad de gestión que trasciende los límites regionales.

Por otra parte, a principio de la década de los veinte del pasado siglo era imperiosa la necesidad de reformar la administración del agua dado que la mera función de policía resultaba estrecha y va a ser más importante la presencia del sector público. En este marco de cambio, de las opciones posibles se optó por ir hacia una gestión por cuencas de carácter autónomo, manteniendo éstas bajo el control estatal.

Dos son las funciones esenciales de las primigenias Confederaciones Sindicales Hidrográficas: el impulso para su creación por parte de los usuarios, lo que lleva correlativamente a la presencia relevante de éstos en los órganos de gestión; y, el encargo de formular el Plan de aprovechamientos de la cuenca, lo que exige el consenso en las actuaciones y asumir solidariamente, con la participación del Estado, la financiación de las mismas.

Las Confederaciones, especialmente la del Ebro, iniciaron una política de obras muy importante que, sin embargo, no dispuso de un régimen económico adecuado. Fueron los aspectos financieros unido a un deficiente encaje de las competencias de las Confederaciones con la estructura de las denominadas funciones soberanas, ejercidas por autoridades políticas territoriales, llevaron a su supresión durante algún tiempo. Su rehabilitación en 1935, para la puesta en marcha del Plan Nacional de Obras Hidráulicas, ya implicó una importante modificación de su estructura encaminándose hacia una pérdida del carácter autónomo y participativo de éstos Organismos y un mayor control del Estado en su funcionamiento.

Aun manteniendo nominalmente la acepción Confederación Hidrográfica, durante el periodo entre 1940 y la Ley de Aguas de 1985 se mantiene este perfil institucional de Organismos dependientes de la Administración General del Estado, especializados en el proyecto, ejecución y gestión de las obras hidráulicas . Es decir, una agencia operativa de desarrollo regional

La Ley de Aguas de 1985 a la hora de configurar la nueva Administración del agua, hace una apuesta decidida por unas Confederaciones Hidrográficas que pretenden ser una vuelta a los orígenes dando entrada a los usuarios en los órganos de gestión de las mismas, espacialmente a través de la Asamblea y las Juntas de Explotación. La encomienda de la formulación del Plan Hidrológico de la cuenca (aunque sujeto a la aprobación final del Gobierno) constituye también ahora una función clave de las mismas. La creación de un régimen económico para la financiación de obras y organismos completa la arquitectura. A ello hay que añadir que, aplicando el principio de unidad del ciclo hidrológico y su gestión, se demanializan todas las aguas y se encomienda a la Confederación el ejercicio de las funciones soberanas sobre el agua. Con la perspectiva actual, puede afirmarse que ninguno de los tres ejes que conforman éste edificio legal ha tenido a lo largo de este tiempo un funcionamiento satisfactorio.

Con la perspectiva actual, puede afirmarse que la participación de usuarios, la formulación del Plan de Cuenca y la creación de un régimen económico para la financiaciónd de las obras no han tenido a lo largo de este tiempo un funcionamiento satisfactorio

Centrándonos en el primero de ellos, la participación de los usuarios, se asume un apriorismo, estableciendo como unidad de gestión la cuenca hidrográfica. Esta elección, que no se encuentra recogida en la Constitución, era lógica porque entroncaba con la tradición española pero también con las tendencias observadas en los países de nuestro entorno.

También se perseguía obtener un refuerzo de las competencias del Estado en materia de aguas, articulando éstas a través de las Confederaciones. Lo que se hizo a través del aumento de representantes de la Administración General del Estado en los órganos de gobierno y reforzando los poderes ejecutivos de la Presidencia. La presencia de las Comunidades Autónomas en estos órganos no era suficiente, ni cuantitativa ni cualitativamente, para que fuera posible su funcionamiento autónomo.

El resultado fue la indiferencia de las Comunidades Autónomas respecto a las Confederaciones, adoptando una política de creación de organismos de gestión del agua propios para gestionar sus competencias tratando de desapoderar al gobierno central. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación reforzaron esta línea al optar por un criterio de “curso de agua” que hacia posible la toma de decisiones sin tener en cuenta el criterio globalizador de la visión de la unidad de cuenca. La demanda de competencias plenas o la reserva de caudales de manera unilateral será el siguiente paso.

Diversas sentencias de los Tribunales han subrayado la necesidad de cooperación interinstitucional en la gestión del agua y que la manera mas efectiva de atender los intereses generales de las Comunidades Autónomas es mediante la participación directa y activa de éstas en los órganos de gobierno de las Confederaciones lo que está lejos de haberse producido.

A lo largo de la vigencia de la LAg, se han ido produciendo modificaciones de carácter puntual pero, a mi juicio, solo cabe reseñar dos medidas de relevancia para el esquema organizativo y competencial de los Organismos de cuenca. Me refiero a la creación de las Sociedades Estatales y del Comité de Autoridades Competentes. En el primer caso, se ha buscado, desde la propia AGE, un desapoderamiento de algunas competencias, básicamente las relacionadas con la construcción de infraestructuras, transfiriéndolas a unos entes de nueva creación en donde, independientemente de su estructura societaria y su financiación, podría resultar mas sencillo obtener una concurrencia de intereses.

Actualmente se encuentran sometidas a un amplio proceso de reestructuración, y no puede decirse que hayan respondido a las expectativas iniciales.

El Comité de Autoridades Competentes, se crea como órgano de cooperación de las Demarcaciones Hidrográficas, de acuerdo con las exigencias de la Directiva Marco. Constituye el punto de encuentro entre administraciones para coordinar integralmente el proceso de planificación pero probablemente podrían haberse encontrado otras fórmulas, aprovechando estructuras existentes. Su idoneidad y operatividad está ahora puesta a prueba sin que pueda establecerse un balance final.

A final de este proceso casi centenario las Confederaciones Hidrográficas mantienen los rasgos formales que les dieron origen, incluso han aumentado sus funciones al incorporar la gestión del Dominio Público pero, a la vez, se están viendo sometidas a un doble proceso de erosión. Interno, de la propia AGE, por la vía de trasferencia de alguna de sus funciones (Sociedades Estatales, competencias en DPH) y, externo, de lo que son muestra palpable las modificaciones propuestas por algunos Estatutos de Autonomía (en todas sus facetas, incluyendo la sentencia sobre el Júcar).

Las Confederaciones Hidrográficas mantienen los rasgos formales que les dieron origen pero, a la vez, se están viendo sometidas a un doble proceso de erosión: Interno y externo.

Se considera que para una gestión integrada del agua es necesario que ésta se realice teniendo en cuenta la unidad de cuenca. Disponemos de organismos especializados en ese ámbito territorial, asumidos por la ciudadanía, con lo que la pregunta inmediata es si resulta posible la reconducción de las Confederaciones hacia un organismo ajustado a las funciones de los tiempos presentes. 

Las condiciones de contorno son muy diferentes: cuando se habla de gestionar el agua, se habla de gestionar algo más complejo que su oferta y demanda; cuando se habla de inversión, existen fuentes de muy diversas procedencias que exigen instrumento más complicados ; cuando se habla de dirección política, nos encontramos con el estado autonómico que implica centros de decisión plurales. En cualquier caso hay que asumir que de lo que se está hablando es de política de agua en la que los temas hidráulicos jugarán un papel relevante pero no único.

Es adecuado mantener las Confederaciones porque es un tipo de institución necesaria dada la estructura hidrológica de España pero hay que realizar en ellas cambios profundos. La viabilidad de esa reforma vendrá determinada en la necesidad de un centro de decisión único que oriente la política plural del agua lo que implica el cumplimiento de varios prerrequisitos.

  • Primero, configurar y hacer operativa una Conferencia Sectorial del Agua donde, al más alto nivel político, se planteen, debatan y concuerden las políticas del agua en nuestro país y se vigile el desarrollo del proceso de Planificación. Dicho en otras palabras, la Conferencia Sectorial puede ser el instrumento del futuro pacto, aunque tiene entidad propia.
  • Segundo, concentrar en ese Centro único todos los servicios de la AGE en materia de aguas cuanto menos los de carácter administrativo y tecnológico. Esto implica una revisión del papel de las empresas públicas para evitar solapamientos y disfuncionalidades. Esta situación llevaría a contemplar la necesidad de una Comisión Interministerial del Agua para coordinar planteamientos sectoriales.
  • Tercero, definir una fiscalidad para el agua, adecuada a las políticas que se han determinado y que haga copartícipes a los ciudadanos de los costes de su gestión, tanto por vía directa como a través de los Presupuestos del Estado y Comunidades Autónomas y que aflore las subvenciones encubiertas y cruzadas que existen. En definitiva hacer transparente la factura en un marco de sostenibilidad.
  • Cuarto, clarificar los temas jurídicos de carácter administrativo que se refieren al agua: competencias del Estado y de las CCAA, configuración del ámbito territorial de las CCHH, que son organismos para la gestión del agua (y deslindarlas de las DDHH que son entes de coordinación).

Volvamos a las Confederaciones. Sus funciones nucleares, tras un largo proceso casi centenario, siguen siendo, con todos los matices posibles, las que les dieron origen: lugar de encuentro y de concertación entre los intereses generales de las distintas instituciones y los de los usuarios y la gestión del agua para atender las necesidades reales y a largo plazo coordinando la cuenca como un todo, es decir las funciones de planificación. A esto habría que añadirle la no desdeñable función de ejecutar las políticas públicas referidas al agua que dimanen del gobierno y/o de las Comunidades Autónomas y, mucho más importante, ejercer de regulador del Sistema Hídrico en su territorio.

Es adecuado mantener las Confederaciones porque es un tipo de institución necesaria dada la estructura hidrológica de España pero hay que realizar en ellas cambios profundos

Hoy, las Confederaciones son Organismos Autónomos cuya naturaleza se ajusta a los criterios establecidos en la LOFAGE. Se trata de un organismo meramente instrumental cuya autonomía se ve limitada por la dependencia ministerial. Sin embargo se trata de organizaciones que presentan la peculiaridad de que en su seno están presentes intereses generales distintos a los de la AGE. La propia LOFAGE permite excepcionar el régimen general y sería adecuado buscar fórmulas que permitieran un funcionamiento mas acorde con su naturaleza real. De no ser así, se verían abocadas a un proceso paulatino de perdida de actividades que pueden ser gestionadas por los usuarios y otros entes (otra cosa es el grado de eficacia de esa gestión) quedando reducidas a medio plazo al ejercicio de las funciones de soberanía.

Desde el punto de vista organizativo creo que resultaría adecuado separar la función política y reguladora (el Presidente) de la gerencial y operativa (el Director o Gerente) que recogería, salvo la Comisaría de Aguas, el actual complejo administrativo de la Presidencia. En cualquier caso, ambos puestos, nombrados en un proceso de consultas con las Comunidades Autónomas, para un periodo no coincidente con el del ciclo político y con garantía de inamovilidad, deberían ser ocupados por personas de reconocido prestigio profesional y experiencia en la materia . Para corresponsabilizarse de la gestión política, estaría el Comité de Autoridades Competentes, estrictamente volcado hacia la planificación y coordinación de actuaciones en tanto que el control de la gestión técnica, lo ejercería la Junta de Gobierno (o Consejo de Administración), donde exista representación adecuada intereses. El Consejo del Agua debería ser mucho mas abierto, recogiendo el mayor parte de sensibilidades posibles.

La estructura es importante pues pretende integrar y corresponsabilizar de la gestión a la AGE y Comunidades Autónomas junto con los usuarios. Pero para que se pueda funcionar eficazmente es necesario contar con un sistema financiero que dote a las Confederaciones una base sólida para el ejercicio de sus funciones: las que fijen las administraciones concurrentes, los usuarios y la sociedad en general. También es imprescindible (urgente, en cualquier caso) una modificación del actual régimen económico-financiero que debería basarse en dos líneas: financiación a través de los Presupuestos Públicos de todas las administraciones como pago por los servicios prestados y, los pagos de los usuarios, dentro de la política de recuperación de costes.

La mayor parte de estas reflexiones las vengo haciendo desde 1996. Entonces eran difíciles de implantar, ahora creo que no son posibles mas que en el marco de un Pacto Nacional para el Agua. Creo que es necesario conservar una cierta dosis de utopía aunque solo sea para mantener el espíritu de tantos servidores públicos que día a día se esfuerzan por mejorar la gestión de nuestras aguas. Las de todos. El agua que es un elemento esencial para nuestra vida lo que necesita son instituciones independientes y profesionales que puedan ejercer libremente su función
  

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