El agua es un recurso indispensable para las distintas formas de vida en el planeta y también para la sociedad y sus ciudades, que desde un punto de vista histórico mostraron la tendencia a asentarse en las proximidades de fuentes permanentes de agua, de tal amanera que éstas les permitieran cubrir las necesidades humanas en cuanto a consumo, medios de subsistencia y transporte. Estos grandes asentamientos de la antigüedad que facilitaron el intercambio de ideas entre las personas dando lugar a un crecimiento notable de la cultura, las artes y las ciencias, también fueron epicentro de distintas interacciones entre la sociedad y el ambiente, en las cuales la concentración de la demanda de recursos naturales y la variabilidad climática con la consecuente pérdida de fuentes hídricas, jugaron papeles fundamentales en su colapso y desaparición.
En las ciudades modernas la gestión del agua sigue siendo un tema fundamental que condiciona el desarrollo urbano y el crecimiento económico. Pero hoy entran en juego nuevas variables ligadas a la expansión del área urbana sin planificación, la industrialización, el crecimiento poblacional, el aumento de la demanda de agua, la contaminación de las fuentes de agua y el cambio climático. En este contexto, el termino seguridad hídrica se emplea para definir el grado de confiabilidad en la provisión de agua para una población, ciudad o comunidad, en condiciones adecuadas de cantidad y calidad para el consumo humano, la producción de bienes y servicios, el sostenimiento de los ecosistemas y medios de subsistencia, con un nivel tolerable de riesgos relacionados al agua (Sadoff y Muller 2010), por lo que es un parámetro que depende de la capacidad de resiliencia y adaptación al cambio climático y sus efectos. El cambio climático genera un gran impacto en el ciclo hidrológico a nivel global distorsionando los patrones de las precipitaciones, observándose un incremento en la frecuencia e intensidad de fenómenos climatológicos extremos, dando lugar a sequías e inundaciones con mayores repercusiones para las ciudades (IPCC 2014).
El agua es uno de los principales vínculos entre la sociedad y el ambiente, por lo que se puede considerar también como un hilo conductor de impactos del cambio climático, bien sean por déficit o exceso en las precipitaciones y otros fenómenos, cuyas repercusiones se extienden y multiplican más allá del abastecimiento de agua para una ciudad o los riesgos directos de una inundación. Los centros urbanos por su alta densidad demográfica, tienden a concentrar también la demanda de alimentos y energía, que generalmente son producidos o generados en áreas rurales y otros ámbitos territoriales, que también son vulnerables a los efectos del cambio climático, por lo que es necesario considerar el nexo: agua, energía y alimentos como un sistema altamente interdependiente y vulnerable a externalidades.
Un caso reciente que muestra los efectos de una perturbación en el nexo: agua, energía y alimentos, son la serie de apagones eléctricos nacionales ocurridos en Venezuela entre los meses de marzo y abril del año 2019, donde una falla en la Central Hidroeléctrica Simón Bolívar dejó sin servicio de electricidad a 23 estados de la nación, incluyendo a grandes ciudades como la capital del país Caracas, estos apagones paralizaron los sistemas de bombeo de agua y las plantas de potabilización durante varias semanas, dejando sin acceso al agua potable a más del 80% de la población, lo que equivale a 25 millones de personas, agravando una compleja crisis humanitaria (Bermúdez 2019). Escenarios como éste, exponen las vulnerabilidades de las ciudades modernas ante perturbaciones o externalidades en el nexo: agua, energía y alimentos, por lo que estas contingencias tendrán una mayor probabilidad de ocurrencia a futuro, no por fallas tecnológicas o administración deficiente, sino por los efectos del cambio climático en la infraestructura de los países.
Los desafíos ligados a los procesos de gobernanza y cultura del agua en el marco del cambio climático, son un tanto más complejos desde la perspectiva de las ciudades, debido a que en el área urbana la gestión del agua es percibida como un tema de infraestructura tradicional y tecnología, en el que solo interviene el Estado y donde poco tiene que ver el ciudadano común. Este esquema de gobernanza con poca integración está siendo sustituido progresivamente mediante la incorporación de mecanismos de diálogo y concertación, que facilitan el trabajo conjunto entre los actores clave, para afrontar una problemática que es demasiado compleja como para ser abordada desde una sola perspectiva. En este orden de ideas, se puede hacer referencia a los 4 principios de la Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible del año 1992, que describen al agua como un recurso finito y vulnerable, la participación como un elemento fundamental para su gestión y el enfoque de género y el reconocimiento del valor económico del agua (Solanes y Gonzalez-Villarreal 1996).
Quizás una de las iniciativas para la gestión urbana del agua que mejores resultados ha demostrado desde su implementación a nivel regional, son los Fondos de Agua, que constituyen plataformas de articulación multisectorial, apoyadas en instrumentos financieros y de acción para el dialogo y la integración de los intereses de los distintos actores urbanos y rurales entorno al agua, proponiendo y ejecutando inversiones apara el desarrollo de proyectos de conservación, restauración y protección de infraestructura verde o natural para la continuidad de los servicios ambientales y como mecanismo de mitigación, adaptación y resiliencia al cambio climático (Aquafondo 2019). El primer Fondo de Agua establecido en América Latina y el Caribe se concretó en la ciudad de Quito en Ecuador en el año 2000 y a partir de esa experiencia, el modelo fue replicado en otras ciudades de la región contando actualmente con 24 entidades constituidas en la Alianza Latinoamericana de Fondos de Agua (Alianza Latinoamericana de Fondos de Agua 2019).
Los instrumentos de control e incentivos a la eficiencia en el consumo de agua se perfilan como una de las herramientas más efectivas para lograr una demanda de agua más flexible en las ciudades. El Programa de Huella Hídrica y el Certificado Azul implementado por la Autoridad Nacional del Agua de Perú es un ejemplo de políticas que buscan fomentar la cultura del agua en el ámbito empresarial, industrial y comunitario (ANA 2018). Este programa se inserta en un contexto hídrico bastante complejo, donde la ciudad de Lima, capital de Perú, es una de las urbes más áridas del mundo registrando precipitaciones de 9mm al año, contando con una población superior a los 9,5 millones de habitantes (Laurie 2017), que son abastecidos principalmente por las cuencas hidrográficas de los ríos Rímac, Chillón y Lurín que nacen en los nevados y glaciares de la Cordillera de los Andes, los mismos que han disminuido su extensión en un 43% en los últimos 40 años como consecuencia del deshielo por el incremento en la temperatura (González Molina y Vacher 2014). En la actualidad la ciudad de Lima cuenta con una disponibilidad de agua de 125mᶟ/hab/año, estando muy por debajo del límite de 1700mᶟ/hab/año determinado por la Organización de las Naciones Unidas para definir a poblaciones en situación de escases hídrica, lo que la convierte en una de las ciudades con mayor escases de agua en toda la región (Aquafondo 2019).
La ciudad de Lima podría considerarse una de las más vulnerables ante los efectos del cambio climático en los recursos hídricos, pero en el resto de América Latina y el Caribe también contamos con otras grandes urbes catalogadas con escases de agua, como Ciudad de México y Río de Janeiro que se ubican inclusive más arriba en los ranking mundiales de estrés hídrico, mientras que el resto de ciudades de la región presenta una alta dependencia de los recursos hídricos superficiales (McDonald et al. 2014). De esta manera, se aprecia una alta vulnerabilidad de los recursos hídricos ante el cambio climático que afectará de manera generalizada a todas las ciudades de la región, exacerbando la escases de agua y las carencias de infraestructura para el almacenamiento, conducción y distribución del vital liquido.
Uno de los grandes desafíos que afrontan las ciudades sobre todo en países en vías de desarrollo, son la pobreza y el crecimiento desordenado, producto de las desigualdades generadas por un modelo económico poco inclusivo y la falta de políticas sociales o urbanas integrales. En regiones como América Latina y el Caribe las ciudades presentan zonas urbanas diferenciadas por factores socioeconómicos, una de estas zonas es la ciudad formal integrada por urbanizaciones o conjuntos residenciales bien planificados en terrenos regularmente seguros y con cobertura de servicios públicos, pero a los que no todos los estratos socioeconómicos de la población pueden acceder, siendo relegados a las zonas informales, conformadas por asentamientos improvisados en terrenos marginales con serias limitaciones para el urbanismo, alto riesgo, sin cobertura de servicios públicos y con un régimen de propiedad sobre la tierra generalmente irregular.
Las ciudades de América Latina y el Caribe se caracterizan por altos niveles de desigualdad, expresados tanto en términos de los ingresos como de las brechas en la calidad urbanística y el acceso a los servicios, la movilidad y la infraestructura (CEPAL 2018).
De esta manera, se introduce la dimensión de los derechos humanos, entre ellos el acceso al agua potable y saneamiento enmarcados en la Resolución 64/292 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 3 de agosto de 2010, donde reconoce el acceso a servicios de agua potable y de saneamiento como un derecho humano fundamental, y que además, es esencial para el libre ejercicio de los otros derechos humanos, con lo que se visibiliza la transversalidad del agua en todos los ámbitos de la sociedad (ONU 2010).
Agua, cambio climático y derechos humanos pueden considerarse variables de una misma ecuación con grandes implicaciones para el nivel de calidad de vida de las personas. Según la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos:
Las repercusiones negativas del cambio climático afectan de manera desproporcionada a personas y comunidades que ya se encuentran en situación de desventaja debido, entre otros factores, a su ubicación geográfica, la pobreza, el género, la edad, la discapacidad, el origen étnico o cultural, y que históricamente son las que menos han contribuido a la emisión de gases de efecto invernadero (ACNUDH 2019).
De acuerdo al informe Cambio Climático y Derechos Humanos en América Latina: Una Crisis Humana, publicado por la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente en el año 2011, más de un 14% de la población en América Latina no cuenta con acceso a servicios de agua potable, lo que representa a más de 71 millones de personas; Así mismo, alrededor de 21 millones de personas en la región viven en cuencas bajo condiciones de estrés hídrico, donde la demanda de agua ha superado la disponibilidad del recurso; Este mismo documento expone casos de estudio, por ejemplo la desaparición del glaciar Cotacachi en Ecuador donde alrededor de 18 comunidades indígenas y más de 25.000 habitantes perdieron totalmente sus fuentes tradicionales de abastecimiento de agua; De igual manera, el informe expone el incremento en la intensidad de los fenómenos climáticos en otras zonas como en algunos países de América Central, donde generan más de 1.300 muertes al año como consecuencia de tormentas, deslizamientos o inundaciones, principalmente en las zonas de alto riesgo de las ciudades (Cushing y Kopas 2011). Según el Foro Económico Mundial, las inundaciones urbanas se han convertido ya en la principal forma de desastre en el mundo (WEF 2014). Esto pone de manifiesto las grandes vulnerabilidades de las ciudades de América Latina y el Caribe ante el cambio climático y la capacidad del agua para conducir sus impactos y en algunos casos amplificarlos.
En la red de interacciones entre el agua, el cambio climático y los derechos humanos, el enfoque de género es un factor determinante para el diseño de políticas y los procesos de gobernanza, cuyo objetivo es lograr el empoderamiento de la mujer para la toma de decisiones en la gestión del agua y los riesgos asociados a la misma. La mujer desempeña un rol fundamental en todos los niveles de manejo del agua, pero persisten a nivel global grandes desigualdades y discriminación en este sector, además de la carencia de datos sobre igualdad que permitan valorar cual es el alcance de la desigualdad, representando un reto para la formulación de políticas (UNESCO 2017). Desde este punto de vista, la publicación Las Mujeres en los Procesos Asociados al Agua en América Latina: Estado de Situación, Propuestas de Investigación y de Políticas, resalta que:
En América Latina, el esfuerzo de aplicar el análisis de género a temáticas donde la vinculación de los roles y status de las mujeres no son tan evidentes, es reciente y hasta el momento no se dispone de muchos estudios y datos que puedan sustentar acciones de políticas permeadas por este enfoque (Rico 1998).
El enfoque de género está entre las prioridades de la agenda internacional para el cambio climático y el agua, la Declaración de Dublín reconoce en su Principio N° 3 el papel central de la mujer en la gestión del agua (Solanes y González-Villarreal 1996). La Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible establece en su Objetivo 13: Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, haciendo hincapié en las mujeres, los jóvenes y las comunidades locales y marginadas, en su Objetivo 6: Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos, con mayor atención a los requerimientos de las mujeres, las niñas y los más vulnerables, y el Objetivo 5: Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas (ONU 2019). De igual manera, otros instrumentos internacionales como el Marco de Sendai para la Reducción de Riesgo de Desastre, el Acuerdo de París y la Nueva Agenda Urbana toman el enfoque de género como un aspecto transversal a considerar en todos los ámbitos.
América Latina y el Caribe es una región dinámica desde el punto de vista demográfico y urbano, siendo actualmente una de las regiones más urbanizadas del mundo, con ciudades que muestran una alta tasa de expansión y crecimiento, actualmente la mitad de la población urbana que representa el 80% de la población total, con alrededor de 222 millones de personas vive en ciudades de menos de 500.000 habitantes y solo un 14%, unas 65 millones de personas viven en megaciudades (Aguilar-Barajas, y otros 2015). A futuro se estima que la cantidad de personas viviendo en las ciudades de la región, aumentará más de un 86% para el año 2050, representando alrededor de 180 millones de nuevos habitantes para los centros urbanos (ONU-Habitat 2012).
El cambio climático generará alteraciones en la demografía de los países de la región, ya que sus impactos en las zonas rurales generarán migraciones internas de los campos a las ciudades, esto es revisado a profundidad en el reporte Groundswell: prepararse para las migraciones internas provocadas por impactos climáticos, publicado por el Banco Mundial en el año 2018, donde se estima más de 17,1 millones de refugiados climáticos internos para el año 2050, en el escenario más pesimista (Rigaud, y otros 2018). Lo que significará una mayor presión para los servicios de agua y saneamiento en las ciudades, involucrando además mayores vulnerabilidades si se consideran las condiciones socioeconómicas generalizadas de los desplazados climáticos y los nuevos retos para lograr insertar a esta población en el sistema económico y en el mercado laboral limitado y competitivo de las ciudades.
Una dimensión de gran peso en la seguridad hídrica, está definida por las implicaciones de la calidad del agua para la salud humana. Según la Organización Mundial para la Salud, alrededor de 840.000 personas mueren cada año a nivel mundial como consecuencia del consumo de agua contaminada, la falta de servicios adecuados de saneamiento y falta de higiene (OMS 2019). El agua contaminada es un riesgo para la salud pública y para la población más vulnerable que se encuentra en las áreas informales de las ciudades, donde los servicios de agua potable y saneamiento son insuficientes o simplemente no existen. Las áreas informales también carecen de sistemas de drenaje para la conducción de aguas de lluvia, por lo que estas tienden a mezclarse con las aguas servidas acumulándose en los caminos y espacios de transito, aumentando la proliferación de vectores de enfermedades como el Dengue, que muestran variaciones en su incidencia en dependencia de condiciones ambientales y climáticas. En un estudio realizado en el Hospital Pérez de León en la ciudad de Caracas en Venezuela, un grupo de investigadores pudo determinar la asociación entre las variaciones climáticas y los casos de dengue presentados entre los años 1998 y 2004, logrando identificar que en la fase húmeda del Fenómeno el Niño (ENOS) los casos de Dengue se disparan a más de un 60% (Rifakis, y otros 2005). La interacción entre cambio climático, agua y salud pública en las ciudades genera desequilibrios ambientales que harán más propicia la aparición de enfermedades y sus vectores.
En cuanto a los desafíos ligados a instrumentos jurídicos y de planificación de los recursos hídricos, en algunos países de América Latina y el Caribe aún existen vacíos y retrasos con respecto a la actualización de leyes y normas desfasadas de la realidad, donde no se consideraron las condiciones de escases que hoy se presentan en muchas regiones del continente y mucho menos las perspectivas poco alentadoras derivadas del cambio climático. Un ejemplo de esta situación puede ser apreciada en Chile, cuyo territorio presenta zonas con alta disponibilidad de recursos hídricos y otras con una marcada escasez, lo que sumado a un marco jurídico que permite la privatización de volúmenes de agua, ha generado un incremento en la conflictividad. Según la dirigente ecologista Sara Larraín, en su publicación El agua en Chile: entre los derechos humanos y las reglas del mercado:
…el modelo de gestión del agua en Chile está centrado en criterios de asignación y transacciones de mercado, los recursos hídricos han quedado sujetos a una fuerte presión, especialmente en las zonas donde son más escasos, teniendo como resultado que la “libre competencia” entre los diferentes usos y derechos de propiedad de las aguas ha favorecido la concentración de la propiedad de éstas en el sector eléctrico, minero y exportador, considerados ‘motores’ del desarrollo nacional, en perjuicio del acceso al recurso para la mayoría de la población (Larraín 2006).
Esta carencia de equidad que plantea la comercialización de los derechos de agua ha profundizado los conflictos con el uso para consumo humano, debido al alza en las tarifas por servicio de agua potable con claras repercusiones para las ciudades y los derechos humanos de la población más vulnerable que habita en ellas. Este modelo de gestión de los recursos hídricos también representa un gran obstáculo para el accionar del Estado en su rol de fiscalizador, manejo y control de la demanda de agua, por lo que asume una jurisdicción pasiva ante los poseedores de los derechos de agua (Velásquez 2018).
Es imprescindible no solo adaptar la infraestructura hídrica al cambio climático, sino también el marco institucional y jurídico de las ciudades para evitar el surgimiento de conflictos ambientales relacionados con el acceso al agua. Estos conflictos van en incremento en todos los países de la región y surgen tanto en áreas rurales como urbanas, de esta manera es importante mencionar que los conflictos por agua no siempre se derivan de una escases física del agua, sino que pueden surgir de una escases construida, generada por diversos factores políticos sociales y económicos con incidencia negativa en la gestión del agua y por ende en la seguridad hídrica, como: contaminación, monopolio o acaparamiento, externalidades negativas, limitaciones para el aprovechamiento futuro, incapacidad de gestión o regulación de la demanda y falta de infraestructura; de esta manera ningún conflicto por agua puede clasificarse como un problema exclusivamente hídrico y en ese contexto el cambio climático aumentará la complejidad (Martín y Justo 2015).
El cambio climático está generando un incremento en las inundaciones urbanas y eventos climáticos extremos, de acuerdo a la Base de Datos de Desastres EM-DAT, en los últimos 30 años se han perdido 90 mil vidas humanas y se han generado daños por 120.000 millones de dólares, afectando a más 150 millones de personas en la región (EM-DAT 2016). Las inversiones en adaptación son extremadamente necesarias, así como la implementación del Marco de Sendai para la Reducción de Riesgo de Desastre. De acuerdo al Informe Ejecutivo del Foro Mundial para el Agua sobre América Latina y el Caribe:
…América Latina y el Caribe tiene un importante déficit en relación con la seguridad hídrica frente a inundaciones. En este marco, los países de la región necesitan adecuar los sistemas de drenaje al desarrollo de las ciudades; desarrollar instrumentos efectivos de ordenamiento territorial y atender a los nuevos desafíos que plantea el cambio climático (BID 2018).
Para aumentar los niveles de seguridad hídrica y de resiliencia al cambio climático en las ciudades se precisa de un sistema financiero robusto y sostenible que permita realizar las inversiones necesarias en materia de infraestructura gris, infraestructura natural, medidas de mitigación y adaptación para la reducción de riesgos, programas de capacitación e innovación tecnológica dirigidos a la mejora y expansión de los sistemas de agua potable y saneamiento, tomando en consideración que más de 13 millones de habitantes en las ciudades no tienen acceso a fuentes mejoradas de agua y casi 61 millones a instalaciones mejoradas de saneamiento (BID 2018). En la región las inversiones en agua y saneamiento rondaron el 0,2% del PIB en el periodo 2008 – 2011, por lo que se observa una gran brecha con respecto a otros sectores que son más atractivos para el sector privado como transporte y telecomunicaciones que cuentan con inversiones que van del 1% al 2% del PIB (Aguilar-Barajas, y otros 2015). Considerando las metas establecidas en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en su Objetivo 6: Agua Potable y Saneamiento, la región requiere duplicar sus inversiones en el sector hasta superar los 14.000 millones de dólares anuales para lograr dichos objetivos en el plazo previsto (Agencia EFE 2019). No es cierto que las inversiones en agua y saneamiento no tengan retorno, solo que sus beneficios se materializan en un amplio espectro de sectores, por ejemplo en la reducción de enfermedades asociadas al agua y el gasto público destinado a sanidad y también por el incremento de la productividad de las personas como resultado de la liberación del tiempo destinado a la recolección y almacenamiento de agua.
La carencia de servicios adecuados de agua potable y saneamiento representa grandes pérdidas para la economía de la región tanto en las ciudades como en el ámbito rural. El Banco de Desarrollo de América Latina (CAF) estima detrimentos por el orden de los 29.000 millones de dólares anuales en América Latina y el Caribe, lo que representa 0,5% de PIB regional para el año 2011 (Mejía, Castillo y Vera 2016). De esta manera se puede inferir que los benéficos de duplicar la inversión en agua potable y saneamiento a un 0,4% del PIB representaría menos que el total de pérdidas estimadas por la carencia de los servicios.
Para concluir, el panorama en cuanto a seguridad hídrica y cambio climático en el contexto urbano para la región parece desalentador en el corto y mediano plazo. Sin embargo, en casi todos los países latinoamericanos y caribeños se están desarrollando iniciativas muy ambiciosas en lo institucional, social, urbano y comunitario para favorecer la adaptación de las ciudades y su vinculación con los recursos hídricos ante un futuro de gran incertidumbre. Estamos a tiempo.
