Introducción
El día 1 de julio de 2015 tuvo lugar en el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de Madrid una Jornada sobre “Las inundaciones en España e implantación de la Directiva Europea de Inundaciones” a la que tuve el gusto de asistir. Ya en el año 2010 el Colegio organizó una Jornada sobre la nueva Directiva Europea de Inundaciones.
Los objetivos de esta nueva Jornada han sido el tratamiento de la implantación de la citada Directiva, el análisis de la problemática de las inundaciones en nuestro país y la presentación de los Planes de Gestión de Riesgos de Inundación (PGRI). Todo ello orientado a propiciar un contraste de criterios y un debate en profundidad para avanzar en la reducción de los impactos que generan las inundaciones.
Gran parte de los daños por inundaciones se deben a que la población ha invadido los cauces y las zonas inundables
Este post pretende resaltar aspectos significativos de las inundaciones en España y plantear una serie de interrogantes que me surgieron durante la celebración de la citada Jornada.
Consideraciones y datos de interés
Una gran parte de los daños por inundaciones se deben a que la población ha invadido los cauces y las zonas inundables con urbanizaciones, con infraestructuras, etc.
A la hora de prevenir inundaciones o reducir el riesgo de inundación una opción interesante es hacer uso de todos los medios disponibles, que pueden ser diferentes y específicos en función del lugar en que nos encontremos.
El agua no debería tener color político, y esto en España todavía no se cumple. Los diagnósticos y las soluciones deben estar basados en estudios técnicos multidisciplinares realizados con independencia de criterio.
En España, entre 1950 y 2010 se ha reducido en un 90% el número de víctimas por inundaciones. Este es un buen motivo de celebración. Pero cuidado, que en la actualidad, alrededor de 3 millones de españoles están en zona inundable (afectados potencialmente por la avenida de 500 años de periodo de retorno), 260 grandes industrias (Directiva IPPC) están ubicadas en zona inundable y 360 estaciones depuradoras de aguas residuales (EDARs) también están emplazadas en zona inundable.
En la Demarcación Hidrográfica del Duero la avenida de 10 años de periodo de retorno (alta frecuencia de presentación, y que está en el entorno de la máxima crecida ordinaria) genera una zona inundable que afecta a 227 municipios y a unas 86000 personas.
Los 800 millones de € que cuestan de media anualmente las inundaciones en España ¿se pueden reducir con una mejor gestión del riesgo asociado a las mismas?
Directiva europea de inundaciones
En España, entre 1950 y 2010 se ha reducido en un 90% el número de víctimas por inundaciones
La Directiva Europea introduce una nueva visión de las inundaciones, se trata no tanto de luchar contra las inundaciones como de vivir con las inundaciones, no tanto de reducir la peligrosidad como de reducir la vulnerabilidad, de trabajar a favor de la naturaleza y no en contra de la naturaleza, de aportar soluciones innovadoras a problemas que se repiten una y otra vez, de apostar por la autorregulación de los ríos y porque éstos recuperen su espacio y se reequilibren en cuanto a erosión y sedimentación, de realizar nuevas infraestructuras o rehabilitar las existentes para que permitan el paso de los sedimentos y de la ictiofauna.
Ya existe una experiencia importante en hidrogeomorfología y en el conocimiento del comportamiento de los ríos a nivel global. Lo que se trata es de llevarlo a la práctica, y de que el ciudadano cada vez esté más informado y tenga más conocimiento, con la finalidad de evitar decisiones políticas a corto plazo, que no fomentan el interés general de los ciudadanos, ni el del río.
Ya no es tan sencillo realizar una obra en una masa de agua, porque no se permite degradar su estado, por lo que deben cumplirse unas condiciones, es decir, la aplicación de medidas paliativas factibles, su explicación en el Plan Hidrológico de la Demarcación y que los motivos sean de interés público superior. En definitiva, se exige el cumplimiento del artículo 4.7 de la Directiva Marco del Agua. Un ejemplo de incumplimiento de este artículo lo constituye la presa de Biscarrués, en el río Gállego, en Huesca.
En la actualidad existen cuatro directivas que deben ser compatibles: la Directiva de Hábitats (1992), la Directiva Marco del Agua (2000), la Directiva Europea de Inundaciones (2007) y la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (2008).
España es un país donde alternan periodos de sequía y periodos de inundaciones. Ya existe una Directiva de Inundaciones, pero ¿Por qué no existe una Directiva de Sequías, porque los países con mayor peso específico en Europa son nórdicos y no sufren escasez de agua, como los países del sur?
Cartografía de zonas inundables
La cartografía de peligrosidad elaborada está siendo de utilidad en la toma de decisiones. Y es que ahora en España ya disponemos de las líneas de peligrosidad y de riesgo de inundación. Y aunque algunos políticos no se hayan enterado, esto es una herramienta muy potente porque, por ejemplo, cuando los ciudadanos se percatan de que el trazado de un AVE (en superficie, semisoterrado o soterrado) discurre por zona inundable, se puede reivindicar un cambio de trazado, o si esto no es viable, pues ejecutar el trazado original en viaducto.
Está funcionando bien el uso de la cartografía de peligrosidad a escala regional, complementada con estudios de inundabilidad en el ámbito local y la propuesta de pequeñas medidas correctoras.
La cartografía de peligrosidad elaborada está siendo de utilidad en la toma de decisiones
Llama la atención como en Europa cada país ha elegido un criterio diferente para la declaración de zona inundable. Por ejemplo, Irlanda ha obtenido un gran número de Áreas de Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) mientras que Inglaterra tiene pocas, debido a que los umbrales adoptados por este último país son más altos.
Planes de gestión del riesgo de inundación
Uno de los objetivos de los PGRI es reducir el riesgo de las inundaciones. El gran reto no consiste sólo en aprobar los PGRI, sino en implantarlos, con sus programas de medidas, y en mantener y conservar en el tiempo las actuaciones que se lleven a cabo.
El MAGRAMA apuesta por aprobar los PGRI antes de finales del año 2015, pero ¿también apuesta por dotar de recursos humanos y económicos a las Confederaciones Hidrográficas, para que se implanten y se lleven a la práctica los programas de medidas, o va a ocurrir lo mismo que con las Normas de Explotación de las presas, que no se pueden implantar por falta de recursos? Esperemos que los 200 millones de € de los programas de medidas de los PGRI se agreguen a los de los Planes Hidrológicos de las Demarcaciones, se inviertan a lo largo del ciclo de planificación (2015-2021) y no se queden en una promesa.
Los PGRI precisan de Evaluación Ambiental Estratégica por disposición legal, porque pueden tener impacto en la Red Natura 2000 con sus programas de medidas y porque constituyen un marco para la aprobación de proyectos que pueden necesitar Estudio de Impacto Ambiental.
Merece una mención el Proyecto SABIA que es un Sistema de Información para la tramitación telemática de los procedimientos de evaluación ambiental y consulta de expedientes. La Subdirección General de Evaluación Ambiental ha desarrollado este proyecto, que tiene por objeto mejorar la gestión de las evaluaciones ambientales así como la consulta por el público interesado. Se puede consultar documentación de interés en la dirección:
http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/evaluacion-ambiental/
Un dato a destacar en la Demarcación Hidrográfica del Júcar es el referente al número de alegaciones. El Plan Hidrológico de la Demarcación, en el primer ciclo, recibió 1519 alegaciones, mientras que el PGRI ha recibido sólo 25.
Ordenación de las zonas inundables
Una gran asignatura pendiente en España es la ordenación de las zonas inundables. En la Ley de Aguas de 1985 ya se citaban limitaciones en el uso de las zonas inundables. Pero ¿Qué ocurriría en España si se prohibiera construir en zona de policía? ¿Hay que evitar que las nuevas construcciones prosperen en zonas inundables? En la actualidad se está planteando restringir usos y ordenar el suelo adecuadamente en la zona de flujo preferente (ZFP), lo cual no deja de ser un avance importante.
Tenemos una gran asignatura pendiente en España y es la auscultación de las grandes presas y su integración en los SAIH
Es muy importante implementar medidas desde el punto de vista de la ordenación del territorio. Las Demarcaciones Hidrográficas han de regular la zona de flujo preferente y las zonas inundables.
En España las competencias en materia de ordenación del territorio están transferidas a las comunidades autónomas, así como la clasificación del suelo y el tratamiento de los riesgos naturales y los ayuntamientos tienen la competencia en urbanismo para ordenar sus municipios. Por lo tanto es fundamental realizar una labor de coordinación desde el momento de la aprobación de cualquier plan, y durante la aplicación del mismo.
Cada zona inundable es diferente y requiere una consideración y un tratamiento particularizados. No se trata de decir que en una zona inundable se prohíben las edificaciones, se trata de modular las limitaciones de uso del suelo en estas zonas. Otra cosa es que se trate de una zona de flujo preferente, en donde es razonable prohibir dichas construcciones.
El no ocupar con suelo urbano la zona inundable es un tema de ordenación del territorio. Por lo tanto, es importante que se incorporen las líneas de inundación al planeamiento urbanístico.
En el País Vasco se pueden realizar encauzamientos para proteger lo que ya está urbanizado. Y en lo que no está urbanizado, no se puede invadir la zona inundable de periodo de retorno 100 años. Tampoco se pueden realizar encauzamientos en zona rural.
Y en nuestro país hay comunidades autónomas que han establecido usos del suelo en zonas inundables, pero ¿Qué se puede hacer con las grandes industrias implantadas en zonas inundables? En algunas zonas inundables, las edificaciones se han dispuesto de manera que en planta baja sólo se encuentran las columnas que soportan a dichos edificios, y todas las actividades se realizan desde la primera planta y hacia arriba.
Situación de los sistemas automáticos de infiormación hidrológica
Tras las inundaciones catastróficas de la década de los ochenta nacieron los SAIH, pero hoy día, estos sistemas agonizan por falta de dotación de recursos humanos y económicos. Efectivamente se crearon los sistemas, pero no se crearon los servicios SAIH dentro de la administración estatal. Antes de la crisis se invertían unos 20 millones de euros en mantenimiento anual de estos sistemas. Y la inversión inicial para la puesta en funcionamiento de los mismos fue de unos 800 millones de euros. No parece lógico dejar de invertir en su mantenimiento y explotación porque ¿cuánto costaría volver a ponerlos en funcionamiento si se acaban abandonando? Recordemos que en la actualidad el sistema de pértigas del programa ERHIN está sin ningún tipo de mantenimiento.
En la elaboración y en la implantación de los PGRI es fundamental la comunicación y la participación pública
Y recordemos que una forma de seguimiento excelente de los caudales ambientales, que tanto ha costado tramitarlos en los Planes Hidrológicos de Demarcación, lo constituyen los SAIHs.
Y no olvidemos que tenemos una gran asignatura pendiente en España y es la auscultación de las grandes presas y su integración en los SAIHs para su seguimiento.
Los SAIHs también ayudan a complementar los datos de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET).
Los SAIHs cuentan con dificultades añadidas y es que son sistemas tecnológicos que están sometidos a actualización constante, que requieren una formación técnica del personal, una buena coordinación entre Planificación Hidrológica, Comisaría de Aguas y Dirección Técnica de cada Confederación Hidrográfica; y además al tratarse de redes de seguimiento en situación ordinaria y también en emergencias, deben estar dotados de unas comunicaciones que funcionen perfectamente en estas situaciones.
Medidas estructurales versus medidas no estructurales
Desde la Comisión Europea se apuesta por un fortalecimiento de las medidas no estructurales (Ordenación del Territorio y Urbanismo, Protección Civil, asegurar a afectados potenciales,…) consistentes en dar más espacio al rio, trabajar a favor del medio ambiente y la naturaleza, reconectando cursos de agua con zonas de inundación naturales, recuperando zonas húmedas y meandros, etc. Pero ¿se apuesta por ellas porque son más baratas o porque son más respetuosas con el medio ambiente?
Se abre una línea de financiación europea orientada a medidas naturales e infraestructuras verdes y al drenaje de infraestructuras lineales. En todas las actuaciones se debe establecer un orden de prioridad y se debe justificar adecuadamente la recuperación de costes.
El PATRICOVA cuenta en su programa de medidas con medidas estructurales y medidas no estructurales. Por razones como la crisis económica las medidas estructurales no se han podido llevar a la práctica. Sin embargo las medidas no estructurales sí que se han implantado y están funcionando. Por ejemplo, se ha evitado la ocupación de más de 7000 hectáreas en zona inundable.
¿Cuánto menor regulada esté una cuenca, peor será su adaptación al cambio climático?
Necesidad de coordinación
Las recientes inundaciones en el Ebro (45.000 hectáreas inundadas, 2 víctimas mortales y 10.000 cabezas de ganado ahogadas) han puesto en evidencia la necesidad de mejorar la coordinación real entre las Confederaciones Hidrográficas y Protección Civil, más allá de informar favorablemente sobre los PGRI.
¿Cuánto menor regulada esté una cuenca, peor será su adaptación al cambio climático?
En España las inundaciones llegan a ser un fenómeno complejo porque tenemos una administración compleja (estatal, autonómica y local) y la solución pasa necesariamente por una mejora en la coordinación, desde un punto de vista práctico.
Con la coordinación se reducen una parte importante de los conflictos competenciales que pueden surgir.
Comunicación y participación pública
En la elaboración y en la implantación de los PGRI es fundamental la comunicación y la participación pública. Se pretende transmitir mejor la información y sensibilizar a la población sobre la percepción del riesgo de inundación de forma ajustada. Desde el MAGRAMA se dice que es necesario innovar en este punto.
De hecho, desde la “Red I+D+i en agua” (Red de Políticas Públicas de I+D+i) se pretenden identificar retos y oportunidades en el sector del agua a los que dar respuesta desde la I+D+i.
Cambio climático
En España son frecuentes los sistemas convectivos de mesoescala (menores de 100 km de radio) y de una escala temporal horaria. Es decir, fenómenos localizados y que se desencadenan rápidamente, difíciles de predecir y de cuantificar, ya que para explicar el 90% de la variabilidad de la precipitación, se estima que sería necesaria una red de pluviometría más tupida con pluviómetros cada 5 km, y preparados para medir elevadas intensidades de precipitación cincominutales.
Desde hace un tiempo AEMET tiene operativo el modelo determinista HIRLAM con resolución espacial de 5 km (0,05 º) y que corre cada hora, con predicción de 36 horas. Y actualmente se encuentra en fase de pruebas el modelo HARMONIE con una resolución espacial de 2,5 km, orientado a la predicción de los fenómenos convectivos comentados.
En cuanto a si habrá cambios en el futuro en los periodos de retorno de las precipitaciones, la incertidumbre asociada es todavía elevada, aunque se está observando un ligero incremento en los valores de las precipitaciones máximas intensas que generan las inundaciones.
Una sociedad tiene más resiliencia cuantos más instrumentos de recuperación y de afrontamiento tenga
Recomendable la lectura del informe especial sobre la gestión de los riesgos de fenómenos meteorológicos extremos y desastres para mejorar la adaptación al cambio climático del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) que se puede consultar en www.ipcc.ch o un resumen del mismo en https://www.ipcc.ch/pdf/special-reports/srex/IPCC_SREX_ES_web.pdf
Compensación de seguros
Una sociedad tiene más resiliencia cuantos más instrumentos de recuperación y de afrontamiento tenga. Este es un buen eslogan para el Consorcio de Compensación de Seguros.
Se trata de fomentar las pólizas que faciliten la indemnización. De esta manera no se utilizan los presupuestos públicos del estado cuando se indemniza. Y es que las compañías de seguros pagan un recargo a Consorcio porque éste asume los daños de eventos extraordinarios.
La pregunta es, aunque el sistema funcione de forma independiente a la declaración de zona catastrófica ¿este sistema es ágil en España o precisa de mejoras? Los afectados por las inundaciones del Ebro de este año pueden tener aportaciones interesantes al respecto.
