Gonzalo Delacámara es actualmente una de las voces más respetadas en el panorama internacional del sector del agua. Economista por la Universidad de Leeds, ha logrado, desde su posición como Coordinador del Departamento de Economía del Agua de la Fundación IMDEA Agua, convertirse en uno de los asesores de referencia para organismos como la Comisión Europea o el Banco Mundial.
En este 2016, Delacámara añadió a su cargadísima agenda el puesto de Director Académico del Foro Económico del Agua, una ambiciosa iniciativa que este 24 de noviembre celebra su tercera edición con un panel de ponentes de auténtica excepción.
Pregunta.- Señor Delacámara. En primer lugar, nos gustaría conocer cómo nace la iniciativa del Foro de la Economía del Agua y cuáles son sus objetivos.
Respuesta.- El Foro de la Economía del Agua nace a iniciativa de la Universidad de Alcalá, que auspicia sus actividades, y a partir de la experiencia de algunos de sus profesores del Departamento de Economía e investigadores de un instituto independiente jurídicamente de la misma pero con convenios de colaboración estables en investigación y docencia: IMDEA Agua.
En términos más concretos, el Foro nace también como una inquietud compartida entre su Director (José Carlos Díez) y yo, como Director Académico del mismo, para elevar el perfil en el debate público de las cuestiones relativas a la sostenibilidad del desarrollo y, específicamente, la seguridad hídrica en las ciudades. Ambos compartimos la idea de que el agua dista de ser una cuestión únicamente ambiental o sectorial: está íntimamente relacionada con el desarrollo social y económico de los países. A nosotros se añadieron después académicos de otras universidades.
Nuestra sensación, a partir de visiones complementarias, es que el debate sobre la prestación de servicios públicos, la gestión de bienes públicos, la necesidad de amplias alianzas entre sociedad civil, sector público y privado, la gestión del ciclo urbano del agua, etc. se ha empobrecido ostensiblemente en los últimos tiempos. Los juicios de valor van reemplazando los criterios racionales de modo alarmante.
Nuestros objetivos son observar la realidad española desde la experiencia internacional, plantear una discusión académica en torno a algunos desafíos clave (seguridad hídrica, gobernanza, regulación de servicios de abastecimiento y saneamiento, etc.), mostrar algunos límites a la sostenibilidad de nuestro modelo de desarrollo, favorecer el acceso de los medios de comunicación a información y conocimiento contrastables, compatibilizar nuestro compromiso social con el rigor intelectual.
P.- En el próximo Foro, que se celebrará el 24 de noviembre, contarán con Gro Harlem Brundtland, enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático. Será una magnífica oportunidad para conocer si las administraciones y gestores de servicios del agua están aplicando adecuadamente medidas que permitan asegurar la sostenibilidad del acceso al agua en un contexto de cambio climático. ¿Cuál es su valoración?
R.- Por un lado, creo que es importante enfatizar sobre el hecho de que el desafío en España no está tanto en el acceso al agua sino que más bien se plantea en relación a la calidad del agua en alta y, sobre todo, la depuración de aguas residuales. La jerarquía de usos del artículo 60.3 de la Ley de Aguas garantiza el abastecimiento poblacional. Eso no quiere decir que no haya que reflexionar de modo profundo sobre la seguridad hídrica, especialmente en algunas regiones del país, pero honestamente creo que los mayores retos están en la depuración, donde no sólo una parte importante de las plantas de tratamiento no funciona de modo adecuado, sino que además no están preparadas para algunos nuevos desafíos (el tratamiento de pluviales, los contaminantes orgánicos persistentes, la contaminación por pesticidas, etc.).
La experiencia de Gro Harlem Brundtland es inefable. Su reflexión se centrará precisamente en mostrarnos que lo que pudiera parecer un tema menor (la gestión del ciclo urbano del agua), en realidad está vinculada a una envolvente: las preocupaciones sobre sostenibilidad y, muy concretamente, al cambio climático. Ella, como sabéis, ha sido Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático hasta 2010.
España tiene mucho margen para avanzar en una política decidida de adaptación al cambio climático y, en el contexto de las empresas de servicios de agua, esto implica también asumir que el cambio climático limita la utilidad de técnicas de decisión tradicionales, de modo que hay que avanzar hacia otras.
P.- Desde que se aprobaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el año 2000, se ha logrado un notable avance en las áreas de acceso al agua y saneamiento básico. Aun así, 663 millones de personas siguen sin acceso a agua potable y unos 2.400 viven sin saneamiento mejorado. ¿Cuáles son las principales estrategias de gobiernos y organismos internacionales para reducir estas cifras en el futuro próximo?
R.- Efectivamente ha habido avances, algunos de ellos notables, pero creo que también deben señalarse algunas amenazas pendientes o la desigualdad en algunos de esos progresos. Si bien 2.600 millones de personas consiguieron acceso mejorado a agua potable desde 1990 y 2.100 millones hicieron lo propio en cuanto al saneamiento básico, todavía sobrecogen las cifras que has mencionado de personas sin acceso a esos servicios. 319 de esos 663 millones de personas sin acceso mejorado a agua viven en países de África sub Sahariana; 953 millones de los 2.400 millones sin retrete lo hacen en el sur de Asia. Es decir, el problema se ha mitigado pero permanece muy concentrado en determinadas zonas del mundo. Además, 8 de cada 10 personas sin acceso a una fuente de agua potable mejorada viven en zonas rurales. Y no quiero dejar de destacar un dato: entre aquellas personas que no tienen acceso mejorado a saneamiento, 946 millones defecan al aire libre.
Por otro lado, de los casi seis millones de niños de menos de cinco años que mueren cada año, unos 340.000 lo hacen como resultado de enfermedades diarreicas vinculadas al consumo inseguro de agua, las deficiencias en los sistemas de saneamiento o los problemas de higiene. Es decir, estamos hablando de casi 1.000 niños al día.
Los gobiernos y los organismos multilaterales o la cooperación bilateral hacen esfuerzos ímprobos para resolver estas brechas. El objetivo es expandir la cobertura de los servicios de abastecimiento y saneamiento básico pero es más fácil ponerse de acuerdo en el qué que en el cómo.
Muchos de esos países donde se concentran estos problemas tienen importantes carencias de financiación, debilidades institucionales, con frecuencia falta de prioridad en la agenda política respecto a los servicios de agua, mapas de competencias muy complejos y poco eficaces, déficit de gobernanza, operadores con debilidades técnicas, descoordinación de políticas sectoriales, incentivos mal definidos, etc. Resolver todo eso forma parte de los objetivos de los gobiernos, los bancos de desarrollo, las agencias de cooperación, las ONGs, el sistema de Naciones Unidas, el Panel de Alto Nivel sobre Agua conjunto entre Naciones Unidas y el Banco Mundial… Sin embargo, elevar la prioridad de estos temas en la agenda (algo que en parte se ha hecho al incluir un Objetivo de Desarrollo Sostenible específico, no como en los Objetivos de Desarrollo del Milenio), ayudaría.
P.- Una de las cuestiones centrales de los eventos que organizan es la seguridad hídrica, en concreto en el ámbito urbano. ¿Qué riesgos afrontan las grandes ciudades en pleno siglo XXI?
Los desafíos no son sólo de corto sino de largo plazo y que eso exige pensar en términos de seguridad hídrica.
R.- Aquí hay que distinguir entre las ciudades en lugares donde no está garantizada la cobertura universal y ciudades, como las españolas, donde lo está. Respecto a las primeras, mi respuesta previa ya esbozaba algunos desafíos. Respecto a las segundas, me extenderé más adelante. Lo cierto es que creo que hay dos desafíos fundamentales que son comunes a unas y otras: por un lado, la necesidad de entender que el ciclo urbano del agua no se puede gestionar si se ignora el recurso (la cuenca en su conjunto); por otro, que los desafíos no son sólo de corto sino de largo plazo y que eso exige pensar en términos de seguridad hídrica.
En algunas grandes ciudades hay problemas importantes vinculados a la escasez estructural y el riesgo de sequía; en otras (a veces la mismas) de inundaciones. En casi todas la calidad del agua es una preocupación creciente en diferentes sentidos. Y a ello se añaden cuestiones como la gestión del agua de tormenta, un problema no menor al haber reducido, a veces de modo casi irreversible, la capacidad natural de drenaje de nuestros suelos.
P.- Centrémonos en la problemática española. ¿Qué características principales destacaría sobre el modelo español de gestión del agua? ¿Cuáles son sus principales fortalezas? ¿Y en el lado de las debilidades?
R.- Si por modelo español de gestión de agua entendemos el modelo de gestión del ciclo urbano del agua, se caracteriza por algunas virtudes muy claras y una serie de retos esencialmente ocultos que pretendemos hacer visibles desde el Foro de la Economía del Agua.
Los operadores están, en general, bien cualificados y tecnificados; la cobertura de los servicios es universal; se producen algunos cortes de suministro por impago pero no son situaciones generalizadas y las empresas disponen en buena medida de ayudas sociales para evitarlo; continuamente se reduce la dotación (litros por habitante y día) como muestra de eficiencia; el nivel de agua registrada es alto (23% en promedio para el país) pero no todas son pérdidas físicas; el consumo doméstico es bajo en promedio; pese a que hay una buena parte del potencial sin emplear, España lidera a nivel europeo en reutilización de aguas residuales regeneradas; España es líder mundial en tecnología y gestión de plantas de desalación; hay buenas prácticas de prestación pública y privada de los servicios de agua; el coste medio del servicio para el usuario es bajo (0,9% del presupuesto familiar) aunque hay asimetrías notables en el precio final en función de la ciudad donde uno esté.
Que la cobertura sea universal, la satisfacción con la calidad del servicio más que razonable en general, el coste relativamente bajo, etc. puede llevar a pensar que no hay debilidades pero las hay: las redes envejecen, la inversión en nueva capacidad y en mantenimiento se ha caído hace años, hay dudas respecto a la recuperación de costes, se ha introducido mucha inestabilidad en el sector (donde parecen pesar más las veleidades que los criterios racionales para decidir), en ausencia de principios únicos de regulación cada contrato se convierte en un mecanismo de regulación estático y esencialmente ineficaz, etc.
Y, como decía antes, nos inquieta que buena parte de la energía en este momento en el sector se esté poniendo en debates puramente ideológicos, como si no fuésemos capaces de escapar de los abusos del Consenso de Washington (con privatizaciones no siempre saludables) o de los juicios de valor en torno a la remunicipalización. Entre un extremo y otro, se desvirtúan las buenas experiencias públicas (como el Canal de Isabel II) y las privadas (de las que hay muchas en el país).
Otro desafío importante tiene que ver con la fragmentación en la prestación: más de 8.100 municipios, más de 2.500 operadores. Eso implica que en escalas menores la prestación es ineficiente. Y ampliar escala no es sencillo.
P.- Profundicemos en la figura del regulador único a escala nacional. Es solicitado insistentemente desde diferentes ámbitos, pero no parece existir unanimidad sobre sus funciones y objetivos. ¿Cuál sería su propuesta en este sentido?
R.- En alguna ocasión se nos ha atribuido una propuesta sobre un regulador único cuando en realidad lo que hemos defendido es la existencia de principios únicos de regulación a nivel estatal, que no es lo mismo. Clarificar principios de regulación y funciones de los reguladores nos parece mucho más importante que el segundo nivel de debate: qué forma debe adoptar ese regulador, cuál ha de ser el vehículo de regulación. Pensar en un único regulador, como Inglaterra y Gales, no es sencillo, pues como decía antes la multiplicidad de operadores hace imposible que puedan ser fiscalizados por una única institución. Sin embargo, los principios únicos son esenciales.
Que no haya regulador no quiere decir que no haya regulación. De hecho, hay una madeja complejísima de regulación: diferentes cánones que distorsionan la tarifa, una regulación caso a caso que refleja la titularidad municipal del servicio, demasiadas fórmulas ad hoc.
Entre las funciones de regulación que me gustaría destacar estarían la posibilidad de inducir cambios legislativos, añadir transparencia y rendición de cuentas, intercambio de mejores prácticas, claridad de competencias y responsabilidades, benchmarking, integridad en el sector. Y quizás lo más importante: permitiría alinear los intereses individuales (de los ciudadanos, de las empresas, etc.) con los objetivos sociales en torno a la seguridad hídrica de las ciudades.
P.- El siglo XX fue en España el de la construcción de grandes infraestructuras que sirvieron para abastecer de agua a la población y a los sectores económicos, además de dar un salto de gigante en su tratamiento y devolución al medio. Ahora nos enfrentamos al reto del mantenimiento y renovación de las mismas, pero hasta el momento no hemos encontrado el esquema financiero que nos permita afrontarlo. Endeudamiento de las administraciones, recuperación de costes de los servicios, participación público-privada,… ¿Dónde puede estar la solución a este nudo gordiano?
Parece imprescindible encontrar un sistema que, sobre todo en cuencas con gran estrés hídrico, permita que todas las fuentes de oferta puedan ser viables.
R.- La longitud de red de abastecimiento es importante pero buena parte de la misma está ya obsoleta (el 41% tiene más de 30 años) y prácticamente no se repone (0,9% anual), lo que nos llevaría a una edad final de la red de 111 años, muy por encima de los ratios técnicos (50-75 años de vida útil). Algo similar ocurre con la red de alcantarillado, tan densa como antigua (más de un 40% por encima de 30 años) y que se renueva a una tasa incluso inferior (0,6% anual, la nada), lo que llevaría a 160 años de vida final. Esto se explica en gran medida por el desplome de la inversión. Como las redes no se ven, nadie percibe el problema en su justa medida.
Además, hay evidencia de que estamos atendiendo (y no siempre bien) algunos objetivos de corto plazo o puramente instrumentales (como la recuperación de costes financieros, que es en realidad un desafío importante), y estamos obviando otros tan importantes o más como la recuperación de costes ambientales y del recurso, los incentivos para un uso eficiente o para la reutilización de agua, y también sistemas de precios que garanticen la seguridad hídrica a largo plazo.
No hay una receta única, supongo. Por un lado, es importante que entendamos que la depuración de aguas residuales, uno de los grandes asuntos a enfrentar, no puede dejarse sólo en manos de los operadores de los servicios, de las plantas de tratamiento, sino que pueden y deben hacerse numerosas intervenciones en las cuencas. En cuanto a los incentivos financieros, por un lado estaría bien entender que la gestión del agua es también la gestión de riesgos y que es sensato compartirlos entre los ciudadanos en tanto que clientes de las empresas de agua (vía tarifas), los contribuyentes (vía impuestos) pero también los operadores privados y el sector financiero, que en gran medida tiene la gestión del riesgo como su razón de ser. Parece imprescindible encontrar un sistema que, sobre todo en cuencas con gran estrés hídrico, permita que todas las fuentes de oferta puedan ser viables.
P.- Otro de los debates que ha ganado presencia en los últimos años es el de las formas de gestión de los servicios del agua. En España conviven prácticamente a partes iguales la gestión pública y la gestión privada, un modelo que se cuestiona desde diferentes ámbitos apelando a la necesidad de “remunicipalizar los servicios”. ¿Qué valoración le merecen estas posturas?
Tengo la sensación de que hay inexactitud conceptual en el término “remunicipalización”. Se trata en realidad de un proceso de “reinternalización”; no se recuperan servicios previamente “liberalizados”. Me encantaría que, en ésta y otras muchas cosas, se tratase al ciudadano como adulto y se le explicasen bien las cosas. Incluso cuando el operador es privado, la titularidad del servicio público no deja de ser municipal, de modo que “remunicipalizar” lo que ya es municipal me lleva a pensar, muy a mi pesar, que hay cierta debilidad en lo público. La gestión de un servicio público no se le puede dejar exclusivamente al mercado pero me inquieta la fragilidad del sector público para ejercer su papel.
Intuyo que los problemas no están en la externalización sino en la mala regulación. Si el operador es público o privado es poco relevante si prevalece el interés general.
En este debate entre lo público y lo privado hay ciertos prejuicios que se deberían evitar. Uno es que lo privado es mejor que lo público; otro que lo público es mejor que lo privado. Dependerá del caso, dependerá de en qué. Sin embargo, si uno quiere aproximarse a este tema sin sectarismo, se requiere un esfuerzo para no demonizar los argumentos y debatir sobre lo sustantivo.
Otro prejuicio o idea mítica es que el agua, por ser un bien público, debe de ser gestionado por empresas públicas y que no es correcto que lo hagan empresas privadas. Otro es que las empresas privadas son más eficientes y las públicas más equitativas. El mundo está lleno de experiencias que rebaten ambas afirmaciones. Sin embargo, en lugar de discutir sobre qué garantiza una gestión equitativa, eficiente y sostenible para el ciudadano, nos dedicamos al debate en formato referendo, al maniqueísmo, a los modelos excluyentes.
La magnitud de los desafíos demandaría debatir sobre cuál es el verdadero papel que ha de jugar el sector público (esencialmente en la garantía del acceso a los servicios de agua a todos los ciudadanos y por igual) y cuál el sector privado. Y ayudaría, como hemos dicho antes, una buena regulación.
En España hemos visto cómo se pretenden privatizar empresas públicas que funcionan bien como públicas y “remunicipalizar” empresas privadas que funcionan bien como privadas. Se nos va a quedar pequeño el manicomio.
La defensa de lo público es esencial pero ¿por qué no enfatizar sobre la necesidad de regulación en lugar de sobre la exclusión de operadores privados? ¿Realmente es posible que el sector público preste el servicio en algunos municipios en presencia de una deuda pública hipertrofiada, incumplimiento de los objetivos de déficit y una regla de gasto que vincula incluso a los municipios con superavit fiscal? ¿Por qué se alude a la “privatización del agua” cuando el agua es un bien de dominio público y la titularidad de los servicios urbanos es municipal? ¿No es más saludable combatir la corrupción en la provisión de servicios públicos en general en lugar de obviar que hay comportamientos poco íntegros en lo público y lo privado? ¿No es verdad que en la inversión en investigación y desarrollo tecnológico e innovación el papel es claramente complementario? ¿De verdad se defiende lo privado demonizando lo público y lo público demonizando lo privado? ¿Tan primarios somos?
Por supuesto uno cree en la necesidad de garantizar el servicio para todos, que no haya nadie que se quede sin agua como resultado de no poder pagar la factura, que se avance en la participación significativa de los ciudadanos, que se garantice la transparencia, que se evite la corrupción. Ahora bien, no creo, ni mucho menos, que eso sea patrimonio de un modelo público de gestión.
Intuyo que los problemas no están en la externalización sino en la mala regulación. Si el operador es público o privado es poco relevante si prevalece el interés general.
P.- Llega un nuevo gobierno y desde la sociedad es el momento de poner deberes a sus miembros. ¿Qué objetivos debería fijarse el MAGRAMA en materia de agua para esta legislatura?
R.- En relación al recurso son muchos los temas que habrán de enfrentarse. En buena medida, tienen que ver con el cumplimiento de las directivas comunitarias, por cierto en un momento en que se va a revisar la Directiva Marco del Agua en 2019. De todos modos, pienso que la política de agua debería ir más lejos que el cumplimiento estricto de las directivas.
En lo que se refiere a los servicios urbanos de agua, queda la duda de si se recuperará el anteproyecto de ley del ciclo urbano del agua que quedó aparcado en 2014. Las competencias del MAGRAMA en relación al ciclo del agua son muy limitadas pero una ley nacional podría permitir avanzar en esa definición de principios únicos de regulación, por ejemplo.
P.- Para finalizar, señor Delacámara. 3 motivos para asistir al Foro de Economía del Agua que se celebrará el próximo día 24 de noviembre en Madrid.
R.- Creo que un motivo es la posibilidad de ver dialogar a gente independiente pero no indiferente. Es decir, con un compromiso claro con el interés general, desde diferentes perspectivas (academia, sector público, empresas, organismos internacionales, etc.). Por otro, está la posibilidad de reflexionar sobre los desafíos nacionales a partir de la experiencia internacional, dado el perfil de muchos de los ponentes (incluso españoles). Por último, está la posibilidad de escuchar a Gro Harlem Brundtland, ex primera ministra noruega, Premio Carlomagno, introductora en la comunidad internacional del término “desarrollo sostenible”, Enviada Especial de Naciones Unidas para el Cambio Climático hasta 2010…
