Jaime Melo: "La regulación del agua supone contribuir a garantizar la sostenibilidad global"

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  • Jaime Melo: " regulación agua supone contribuir garantizar sostenibilidad global"
    Fotografía: Pablo González Cebrián (C)

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Sobre la Entidad

Foro de la Economía del Agua
El Foro de la Economía del Agua es una iniciativa auspiciada por la Universidad de Alcalá (UAH) y tiene por objetivo promover un espacio independiente de reflexión y diálogo sobre el ciclo urbano del agua desde la óptica de su gestión.

En el marco del IV Foro de la Economía del Agua celebrado en Barcelona, hablamos con D. Jaime Melo Baptista, Presidente del Consejo Estratégico del Portuguese Water Partnership y ex Presidente del Ente Regulador de Servicios de Agua y Residuos (ERSAR) de Portugal.

Pregunta: Sr. Melo, en líneas muy generales, ¿cuál es el estado de la gestión de los recursos hídricos en Portugal?

Respuesta: Yo diría que es bastante adecuado, sobre todo si se compara con el escenario mundial. La política pública establecida en 1993 para los servicios de agua fue un éxito. Se ejecutó de manera global e integrada, con mayor estabilidad en el tiempo. Incluyó instrumentos institucionales, de gobernanza, de gestión, de planificación, técnicos, económicos, jurídicos y ambientales, de salud pública, sociales y éticos para garantizar la adecuada prestación de estos servicios. En esa nueva política, la regulación ha desempeñado un papel importante. En consecuencia, puede observarse una evolución muy positiva en la prestación de esos servicios públicos esenciales.

Como resultado de esta política pública, Portugal se convierte en un interesante estudio de caso. Los resultados de la ejecución fueron notables no sólo en relación al acceso al abastecimiento de agua potable, a la gestión de las aguas residuales, a la calidad del agua potable y de las aguas residuales tratadas, sino también al impacto en la calidad ambiental y la salud pública. En 1993 sólo el 81% de las viviendas tenían acceso al servicio público de abastecimiento de agua, pero actualmente el 95% ya lo tienen. Sólo en el 50% de las viviendas se suministraba agua potable; actualmente estos servicios garantizan casi el 99%. Sólo el 28% de las viviendas estaban provistas de servicios públicos de recogida de aguas residuales y servicios de tratamiento adecuados, pero actualmente el 80% ya tiene acceso a esos servicios. También se puede observar que la evolución ambiental ha sido muy positiva, pasando del 19% al 78% de calidad de las aguas superficiales, del 57% al 99% para las playas costeras y del 17% al 95% para las playas del río. Los servicios de agua también redujeron enfermedades transmitidas por el agua. Si usamos la hepatitis A como ejemplo, veremos que su evolución ha sido muy positiva, pasando de 630 casos a 8 casos al año.

P- ¿Cuál es su modelo de gestión?

R.- En la actualidad, el marco institucional en Portugal incluye esencialmente al regulador (ERSAR) y la autoridad ambiental y de recursos hídricos (APA), con vínculos con la autoridad de salud pública (DGS), la DGC y la autoridad de competencia (AdC).

Tenemos alrededor de 400 empresas de servicios de agua que operan mediante gestión directa, gestión delegada o concesiones, participando entidades estatales, municipales y privadas. En la actualidad hay alrededor del 80% de casos de gestión directa, el 10% de casos de gestión delegada y el 10% de concesiones. En el 15% de todos esos modelos está involucrada la gestión privada.

P.- ¿Qué desafíos presenta la gestión del agua en Portugal?

R.- El servicio público de suministro de agua en Portugal ha evolucionado significativamente y ha alcanzado su objetivo mundial. Naturalmente, se sigue necesitando una cierta cantidad de inversión con el objetivo de resolver problemas localizados y con preocupaciones respecto a la gestión patrimonial, dentro de una perspectiva de coste beneficio. La calidad del agua ha evolucionado de manera extraordinaria. La situación ahora consiste en mantener, actualizar y perfeccionar los mecanismos existentes, desde una perspectiva igualmente de coste beneficio.

El suministro de agua potable a la población y la gestión de las aguas residuales son servicios públicos esenciales de carácter estructural

El servicio público de aguas residuales en Portugal ha seguido una evolución importante. Sin embargo, el objetivo del 90% previsto en el plan estratégico todavía no se ha alcanzado. Este servicio aún necesita ser mejorado significativamente, manteniendo la inversión sobre la base de criterios coste-beneficio. También es necesario mejorar el aspecto operativo. De hecho, el 97,5% de los análisis solicitados para las aguas residuales descargadas se realizan con respecto a los previstos en las licencias de descarga o en la legislación, y el cumplimiento de los parámetros de descarga es del 90%, por lo que existe un potencial de mejora.

Además, el país ha tratado de pasar de una situación de tarifas bajas a la recuperación gradual los costes, pero el proceso está lejos de estar completamente terminado.

Existe la necesidad de mejorar la eficiencia en la operación de los servicios de agua y también la eficiencia estructural del sector, con una organización territorial más optimizada en los servicios minoristas, utilizando economías de escala a nivel regional.

Otro área que aún merece mayor atención es la del acceso de grupos vulnerables y marginados, como los sin techo y las poblaciones sin residencia fija.

Otros desafíos son similares a los existentes en muchos países y a los que se debatirán en el VIII Foro Mundial del Agua que se celebrará en Brasilia, Brasil, en marzo de 2018, sobre el clima, la gente, el desarrollo urbano, los ecosistemas, la financiación y la gobernanza. El proceso regional europeo del Foro será coordinado por Portugal (como Coordinador Líder) con el apoyo del European Water Partnership (como Co-Coordinador).                  

Para afrontar estos desafíos acabamos de crear el Centro Internacional de Lisboa para el Agua (LIS-Water), en construcción con el apoyo de la Comisión Europea. Será un centro internacional de excelencia en investigación e innovación. Su principal objetivo es impulsar la investigación y la innovación en temas clave de los servicios del agua y los recursos hídricos, incluyendo las políticas públicas, la gestión y la regulación, a nivel internacional y nacional, con un enfoque interdisciplinar.

P.- Durante más de una década ha ejercido de Presidente del Ente Regulador de Servicios de Agua y Residuos (ERSAR). En su opinión ¿qué principios y funciones debe cumplir un ente regulador?

R.- El suministro de agua potable a la población y la gestión de las aguas residuales son servicios públicos esenciales de carácter estructural, vitales para el bienestar general, la salud pública y la seguridad colectiva de la población, sus actividades económicas y la protección del medio ambiente. El regulador debe garantizar la universalidad de acceso, la continuidad y la calidad de servicio, así como la eficiencia y la equidad de las tarifas aplicadas.

El principal objetivo de la regulación de estos servicios es, así, la protección de los intereses de los usuarios mediante la promoción de la calidad del servicio prestado por los servicios públicos y la garantía de tarifas socialmente asequibles, así como un nivel de riesgo aceptable. También se debe velar por la viabilidad económica y los intereses legítimos de los servicios públicos, garantizando, en particular, una rentabilidad adecuada, pero no excesiva, del capital invertido, independientemente de que su estatuto sea público o privado, municipal, regional o estatal. La regulación debe contribuir también a la aplicación de la política pública definida por el Gobierno.

En resumen, la lógica de la regulación de los servicios de agua supone contribuir a garantizar la sostenibilidad global, que puede dividirse en tres aspectos: la sostenibilidad social de los servicios, garantizando la protección del interés de los usuarios a través del acceso al servicio, con una calidad adecuada y un precio razonable; la sostenibilidad económica, de  la infraestructura y de los recursos humanos para la prestación de los servicios de agua;  y la sostenibilidad ambiental en cuanto al uso eficiente de los recursos naturales y la prevención de la contaminación frente al impacto de los servicios en el agua, el aire y el suelo.

Las funciones de la autoridad reguladora deben ser la regulación y supervisión de los servicios de abastecimiento público de agua potable y gestión de las aguas residuales, promoviendo un aumento en la eficiencia y eficacia en su provisión. Estos deberes deben ser implementados a través de la regulación estructural de los sectores y la regulación del comportamiento de los servicios públicos. En cuanto a la regulación estructural de los sectores, la empresa debe: contribuir a la organización industrial del sector; a la legislación del sector; a la información; contribuir a la creación de capacidad. En el ámbito de la regulación de la conducta de los servicios públicos que prestan servicios de agua, la autoridad reguladora debe: llevar a cabo la regulación legal y contractual; su regulación económica; la regulación de la calidad del servicio; la supervisión de la calidad del agua potable; y la regulación del interfaz con el usuario.

A fin de promover una regulación más eficaz, es esencial garantizar el ente regulador se ocupe de los principios de competencia, responsabilidad, exención y transparencia.

P.- Uno de dichos principios fundamentales es la independencia: ¿Cuenta ERSAR con independencia funcional, orgánica y financiera respecto a las Administraciones Públicas y empresas?

R.- Sí, después de un largo y difícil proceso. ERSAR es hoy en día independiente en el desempeño de sus funciones, sin perjuicio de las políticas públicas definidas para el sector regulado, en términos constitucionales y legales.

Esta independencia incluye la prevención de la interferencia externa y también la obstrucción interna. En cuanto a la interferencia externa, esto puede ocurrir en términos funcionales, organizativos o financieros, tanto para las autoridades reguladoras que regulan como para los poderes políticos. Es importante permitir decisiones de regulación objetivas, imparciales y coherentes y evitar el riesgo de parcialidad en relación a las presiones de diferentes partes interesadas o al carácter controvertido y políticamente sensible de algunas decisiones. En lo que se refiere a la obstrucción interna, ésta puede ser manejada a través de la autonomía administrativa, de recursos humanos y de gestión presupuestaria.

Es absolutamente esencial establecer una separación de poderes entre, por un lado, los órganos políticos del Estado, a saber el parlamento y los gobiernos, que, por supuesto, deben definir los marcos legislativos y las líneas estratégicas de la actividad reguladora y, por otro lado, la actividad reguladora en sí misma. Esta regulación consiste en la implementación del marco legal, en el marco de las opciones estratégicas mencionadas, mediante la elaboración de legislación derivada, la supervisión y sanción de infracciones a partir del marco regulatorio establecido. Para ello, las autoridades reguladoras deben hacer uso de las facultades legislativas, administrativas y sancionadoras necesarias.

Los mecanismos dirigidos a asegurar la independencia y minimizar los riesgos de sesgo regulatorio son principalmente los siguientes:

  • Independencia organizativa: La designación del órgano de dirección de la autoridad reguladora debe hacerse entre personas de reconocida prestigio, independencia y competencia técnica y profesional. Debe hacerse, por ejemplo, a través de la decisión colegiada del Gobierno a propuesta del ministro responsable, pero obligatoriamente procede de una declaración del parlamento, después del análisis de los planes de estudio y la justificación de las diferentes opciones.. Esto asegura un mayor escrutinio público y desde luego una legitimidad más democrática. Este nombramiento podrá realizarse alternativamente por el propio Parlamento o por el propio Jefe de Estado. El mandato y el estatuto de los miembros del órgano de gestión deben ser relativamente largos para garantizar la estabilidad reglamentaria, por ejemplo, durante un período de entre cinco y diez años sin posibilidad de renovación. Los miembros del órgano de dirección sólo podrán ser relevados de su cargo antes del plazo fijado en los casos excepcionales previstos por la ley. Sin embargo, la principal garantía de la independencia de la autoridad reguladora reside en la personalidad de los miembros del órgano de dirección. Cuanto más autoridad personal y prestigio tengan en los sectores que se regulan, mayor será su independencia en relación con las presiones externas. Por lo tanto, la ley debe definir adecuadamente los requisitos personales y la forma en que los miembros del órgano de gestión serán nombrados. En lugar de legislar sobre la independencia, conviene practicarla.
  • Independencia funcional: La autoridad reguladora debe ser independiente en el desempeño de sus funciones, sin recibir instrucciones específicas del Gobierno, sin perjuicio de su obligación jurídica en relación a las directrices estratégicas para los sectores, en términos constitucionales y legales. La pérdida de independencia funcional de la autoridad reguladora puede provenir de diversos orígenes y adoptar formas diversas, ya que el riesgo de sesgo puede provenir del Gobierno, de las empresas estatales, municipales mixtas e incluso de los usuarios a través de sus. Las consecuencias de cualquier posible pérdida de independencia de la autoridad reguladora, aunque sea temporal, son muy graves en cuanto a la confianza que otras partes interesadas depositan en ella y esto penaliza inevitablemente su legitimidad y credibilidad normativas. No hay legitimidad ni credibilidad sin una independencia efectiva para la autoridad reguladora y, por consiguiente, no hay eficacia en la regulación.
  • Independencia financiera: La autoridad reguladora sólo debe tener sus propios ingresos procedentes de gravámenes aplicados a las empresas de servicios públicos con respecto a su actividad de regulación y, por lo tanto, no debe depender del presupuesto nacional ni, por consiguiente, del Gobierno.

Estos niveles de independencia deben complementarse con autonomía en cuestiones administrativas, en decisiones sobre recursos humanos y el términos de gestión presupuestaria, específicamente en lo que se refiere a la adopción de decisiones sobre sus recursos humanos y sus proveedores de bienes y servicios.

P.- La creación del ente regulador cumple 20 años. ¿Cuál ha sido la experiencia durante este periodo?

R.- Después de casi veinte años y analizando la evolución de la regulación de los servicios de agua en Portugal, se puede ver que la creación de una autoridad reguladora fue un largo y difícil proceso. Es el resultado de una nueva política pública establecida en 1993, que considera la regulación una componente indispensable para la promoción de esta política. Sin embargo, transcurrieron seis años más hasta el inicio de sus funciones, que sólo tuvo lugar a finales de 1999. El período inicial implicaba cierta fragilidad y fue necesaria más o menos una década (1993-2003) para que fuera más operativo. También se observó que, a partir de esa fecha, alrededor de otro decenio (2003-2014) de intensa actividad reguladora fue necesario, para suavizar los poderes, para convertirse en un órgano administrativo independiente, con independencia organizativa funcional y financiera reforzadas, así como el fortalecimiento en sí  de sus facultades de regulación, especialmente en lo que se refiere a los instrumentos jurídicos típicos (fijación de tarifas y normativa vinculante, etc.), así como sus competencias reguladoras, potestad para imponer sanciones, solución de conflictos y divulgación pública de información.

Se trata, pues, de un período largo pero coherente y fructífero de aplicación de una cultura reguladora en los servicios de agua que goza de una estabilidad razonable tanto en términos de política pública tanto para el sector como en cuanto a la propia autoridad reguladora respecto al órgano de gestión.

Así, se ha podido concebir, desarrollar e implementar gradualmente un modelo regulador integrado que incluya la regulación estructural de los sectores y la regulación conductual de los servicios de agua (modelo RITA-ERSAR). Como he señalado, en términos de la regulación estructural del sector, ERSAR contribuye a su organización industrial; a la legislación sectorial; a la información sobre las empresas del sector; y a la creación de capacidad. A nivel de la regulación conductual de los servicios de agua, ERSAR lleva a cabo la regulación legal y contractual; su regulación económica; la regulación de la calidad del servicio; de la calidad del agua potable; y de la atención al cliente.

Portugal también decidió que todas las empresas de servicios públicos que prestan servicios de agua deben estar incluidas en el ámbito de aplicación del regulador, independientemente de que si Estado o el municipio poseen los respectivos sistemas o del modelo de gestión adoptado. Cuando los derechos y obligaciones de la empresa de agua o de los usuarios están en cuestión, las entidades titulares de los servicios de agua también deben estar sujetas a la autoridad reguladora. Esto asegura el mismo nivel de protección al usuario, independientemente del tipo de empresa que proporciona el servicio, en términos de acceso, calidad y precio.

P.- La falta de un ente regulador es uno de los debates más recurrentes del sector español. ¿Qué motivó la creación de ERSAR y qué actores participaron?

R.- En cuanto a la motivación, la creación de una autoridad reguladora en Portugal se había previsto desde el principio en la reforma de los servicios de agua y saneamiento emprendidos a partir de 1993 con nuevas políticas públicas para estos servicios. De hecho, tras la modificación de ley en la que se permitió el acceso al capital privado, la aprobación del sistema jurídico de gestión y explotación de los servicios de agua abrió el camino para la aprobación de otra ley estructural para la regulación del sector.

En un primer momento, el gobierno central fue el principal actor, pero el poder creciente de la autoridad reguladora fue fuertemente apoyado por la sociedad civil (asociaciones de consumidores) y las empresas privadas y, en una etapa posterior, por los municipios.

P.- ¿Cuál es la estructura tarifaria del agua en Portugal?

R.- Sabemos que para los servicios de agua, habiendo estimado los ingresos necesarios, es necesario establecer la estructura de la tarifa. La existencia de un componente fijo y otra variable según el consumo ha sido claramente demostrada en Portugal como la solución más justa para los usuarios. Otra solución puede incluir la existencia de un solo componente variable, de un valor necesariamente más alto. Esto tiene el inconveniente de beneficiar a los usuarios con más de una vivienda y perjudicar a los usuarios con una única vivienda, que en principio tienen menos recursos económicos. Una tercera solución puede incluir la existencia de un solo componente fijo, de un valor más alto, que claramente tiene el grave inconveniente de no reflejar el volumen utilizado por el consumidor, estimula el mal uso y da una señal completamente errónea desde el punto de vista ambiental.

Por estas razones, Portugal decidió utilizar los dos componentes conjuntamente en la tarifa para recuperar los costes de todos los beneficiarios de una manera más justa, minimizando los inconvenientes sociales y ambientales. Debe subrayarse que el componente fijo de la tarifa debe corresponder a los costes en que incurren las empresas de servicios públicos a través de la puesta a disposición del servicio, incluso si los usuarios no los utilizan. Hoy en día los aranceles en Portugal son en general progresivos, utilizando bloques, con un primer bloque (5m3 / mes) con el objetivo principal de protección social, con un segundo bloque (5 a 15m3 / mes) que tiene como objetivo principal la recuperación de costes. Con un tercer bloque (15 a 25m3 / mes) que también tiene como objetivo principal la recuperación de costes pero con alguna sanción ambiental y con un cuarto bloque (25m3 / mes) con el objetivo principal de imponer sanciones  ambientales.

La existencia de un componente fijo y otra variable según el consumo ha sido claramente demostrada en Portugal como la solución más justa para los usuarios

P.- ¿Cuál es su precio medio?

R.- El precio medio del servicio de suministro de agua en Portugal es de 1,25 € / m3, mientras que el precio medio del servicio de aguas residuales alcanza sólo los 0,77 € / m3. Sin embargo, existe una amplia gama entre precios mínimos y máximos en todo el país, que está convergiendo cada vez más debido al papel del regulador.

Los precios cobrados por los servicios son superiores en los servicios privados en comparación con los municipios. Esta diferencia se debe, entre otros, al hecho de que en los municipios no se contabilizan todos los costes de la prestación de servicios en su contabilidad y, por otro lado, al hecho de que las tarifas cobradas en los municipios son normalmente inferiores a los costes medios.

P.- ¿Se cumple en Portugal el principio de la recuperación de los costes de las inversiones en nuevas infraestructuras y en el mantenimiento de las existentes? ¿Está este principio reñido con la garantía de los derechos humanos al agua y al saneamiento?

R.- Portugal ha establecido una política tarifaria para los servicios públicos de agua con el objetivo de promover una tendencia gradual hacia la recuperación de costes (de operación y de capital), pero coherente con la capacidad económica de la población. A pesar de estar lejos de una aplicación completa, la recuperación de costes en estos servicios se ha llevado a cabo progresivamente a través de las tarifas pagadas por los usuarios, complementados, en la medida de lo posible, mediante transferencias de fondos europeos.

Hoy en día existen una clara definición de principios y reglas a seguir y los instrumentos reguladores para un cambio gradual de la actual situación de insostenibilidad para muchas empresas de servicios públicos. El regulador ha asegurado gradualmente la regulación económica de los servicios públicos, promoviendo así la regulación de precios para asegurar tarifas eficientes que sean socialmente aceptables para los usuarios sin perjuicio de la sostenibilidad económica y financiera necesaria de las empresas, dentro de un ambiente de eficiencia y eficacia en la prestación de su servicio.

Creo que este principio de recuperación de costes es perfectamente compatible con el cumplimiento de los derechos humanos básicos en agua y saneamiento, si usamos los instrumentos adecuados y hacemos adecuado seguimiento del acceso al servicio en todos los sentidos por parte de los consumidores.

P.- El próximo 5 de abril participará en el IV Foro de la Economía del Agua en Barcelona. ¿Con qué mensajes de su intervención le gustaría que se fuera el público del evento?

R.- En lo que respecta a los servicios de agua, el primer mensaje es que creo que la prioridad debe ser fomentar la adopción de políticas públicas eficaces y sólidas a nivel de país para acelerar la disponibilidad y la gestión sostenible del suministro de agua y saneamiento para todos.

¿Cómo deberíamos hacerlo? Una política pública es compleja y necesita un enfoque integrado que incluye: la adopción de planes estratégicos; la definición del marco jurídico; la definición del marco institucional; la definición de la gobernanza de los servicios; la formulación de los objetivos de acceso y los objetivos de calidad de servicio; la definición de la política tarifaria; la garantía y gestión de los recursos financieros; la construcción de la infraestructura; la mejora de la eficiencia estructural y operativa; el fortalecimiento de la capacidad de los recursos humanos; la promoción de la investigación; el desarrollo de la actividad económica; la introducción de la competencia; la protección y participación de los usuarios; y la provisión de información. La ejecución exitosa depende de la capacidad de administrar al mismo tiempo todos estos elementos. La Carta de Lisboa de la IWA para la política pública y la regulación eficaz aprobada en 2015 recomienda esta aproximación.

El segundo mensaje es que los reguladores tienen un papel importante en este proceso. La regulación debe considerarse como un componente de las políticas públicas sobre los servicios de agua. Sin embargo, tiene un papel muy importante dado que promueve y/o controla los elementos restantes.

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