"La experiencia española en materia de colaboración público-privada en el sector del agua es positiva y amplia"

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  • Carlos Vázquez Cobos, socio de Gómez-Acebo & Pombo
    Carlos Vázquez Cobos, socio de Gómez-Acebo & Pombo
  • Vázquez Cobos ejerce como Responsable del Comité de Agua del Foro PPP, asociación multisectorial que representa a las empresas privadas que participan en concesiones de infraestructuras y servicios públicos en España.

Una entrevista de:

Sobre la Entidad

ForoPPP
ForoPPP es la única asociación multisectorial que representa a empresas privadas que participan en concesiones de infraestructuras y servicios públicos en España.

Publicado en:

iAgua Magazine Nº 5
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En esta entrevista, Carlos Vázquez aborda la situación del marco legislativo y regulador del sector en España, los modelos y experiencias de participación público-privada o las fuentes de financiación para ejecutar los retos pendientes en los ámbitos de infraestructuras y servicios.

Pregunta - ¿Cuál ha sido su relación con el sector del agua en el desarrollo de su carrera profesional?

Respuesta - Mi experiencia nace en el año 1996, cuando me nombran Secretario General Técnico del Ministerio de Medio Ambiente, de reciente creación en ese momento. El Ministerio acomete una gran reforma determinando la planificación hidrológica, que en ese momento estaba un poco en punto muerto, se culmina la aprobación de los Planes Hidrológicos de Cuenca y se inicia la tramitación del Plan Hidrológico Nacional. Yo estoy en el Ministerio hasta que se presenta el proyecto Plan Hidrológico al Consejo de Ministros para su posterior tramitación.

Existe un vacío en la regulación del ciclo integral del agua de abastecimiento y saneamiento a poblaciones

Allí también tenemos el encargo de constituir determinadas sociedades estatales que llevan la construcción y explotación de infraestructuras hidráulicas. Esa fue mi primera relación con el mundo del agua. Posteriormente, cuando dejé mi vinculación con la Administración, me he dedicado al sector regulatorio y ahí hemos asesorado a administraciones, operadores o entidades financieras en distintos aspectos vinculados fundamentalmente con la gestión de infraestructuras.

P. - ¿Qué trabajos se llevan a cabo desde Gómez- Acebo & Pombo en relación con la gestión del agua en general y con la participación público-privada en concreto?

R. - Gómez-Acebo & Pombo es un despacho ibérico y multisectorial, y, como tal, asesoramos en todos los aspectos que pueden ir vinculados con la gestión del agua. Nuestra mayor especialización es todo lo que conlleva la construcción o la financiación de infraestructuras vinculadas con la gestión del ciclo integral del agua y ahí hemos asesorado a distintos operadores y entidades que financian o invierten en este tipo de procesos.

Por poner algunos ejemplos recientes, somos el despacho que ha asesorado a BTG Pactual, una empresa financiera brasileña, en la privatización del ciclo del agua en alta en Barcelona, la concesión de ATLL. También estamos asesorando a diversas entidades financieras en el proceso de concesión de obra pública de la zona regable del Canal de Navarra.

Hace ya algunos años también era normal asesorar a administraciones públicas, pero más recientemente esta es una actividad que ha decaído. 

P. - ¿Cuál es su opinión sobre el marco regulador del sector del agua en España?

R. - La normativa principal es el Texto Refundido de la Ley de Aguas, que como marco jurídico legal es bastante completo. Es verdad que recientemente han tenido que llevarse a cabo algunas reformas como consecuencia de la adecuación a la Directiva Marco del Agua. Asimismo, las experiencias del proceso de planificación podrían provocar algunas reformas puntuales.

Uno de los errores que tenemos que resolver es la distribución competencial

Pero donde recientemente se ha suscitado que existe un mayor vacío es en la regulación del ciclo integral del agua de abastecimiento y saneamiento a poblaciones.

En este sentido, el Ministerio ha planteado un debate con proyectos de textos normativos que tratan de regular con carácter general este servicio público.

Este es un tema que desde el punto de vista estatal ha tenido escasa regulación por ser una competencia de las administraciones locales. El Estado se ha centrado en lo que es el otorgamiento de los derechos, las concesiones o el control de los vertidos, pero no ha entrado en la regulación del servicio. Han sido las comunidades autónomas quienes lo han regulado con distinto alcance y este hecho podría obligar al Estado a tomar una iniciativa y llevar a cabo una regulación de los principios básicos de este servicio público para darle carácter homogéneo a una normativa un tanto dispersa.

P. - ¿Este marco regulador incentiva la inversión o sería necesario arbitrar otro tipo de mecanismos que permitan atraer recursos para afrontar los retos que tiene pendiente el sector del agua?

R. - El marco regulador no es malo. Está basado en lo que es el tradicional modelo de concesión de servicio público y completado con la regulación de la concesión de obra pública. España atesora una enorme experiencia tanto desde el punto de vista de gestión de los entes locales como de opinión o de base jurisprudencial suficientemente garantista para que un inversor se considere protegido para llevar a cabo esas actividades.

Lo que ocurre es que ha habido cambios muy importantes en los últimos años que aconsejan darle una modificación final o una regulación integrada para hacer más seguro ese marco. ¿Dónde? En aspectos como la naturaleza de los ingresos que se perciben y cómo se tiene que calcular y actualizar, el establecimiento criterios sobre cuáles son los ámbitos territoriales de la gestión de ese servicio, la distribución competencial o la función de las administraciones… Son aspectos que han quedado un poco desdibujados con la normativa vigente y que convendría precisar y profundizar.

Nos ha faltado generosidad para que las administraciones públicas sean capaces de ponerse a trabajar conjuntamente

Por tanto, no es que no tengamos un marco normativo que es garante pero sí es verdad que si se solucionasen algunos de los puntos que quedan pendientes se haría más atractiva la posibilidad de buscar financiación para llevar a cabo estas inversiones.

P. - Centrémonos en la participación público- privada. ¿Podría hacer un breve resumen de la experiencia española en este ámbito?

R. - La experiencia española en materia de colaboración público-privada en el sector del agua, en contra de lo que se piensa a veces, es positiva y es amplia. En el sector del agua se han dado dos modelos: a veces se han utilizado fórmulas concesionales de colaboración público-privada y en otros casos han utilizado fórmulas institucionales, es decir, creación de empresas públicas que gestionan determinados ámbitos del servicio o todo el servicio. El abanico de esta diversidad de figuras jurídicas es muy amplio y llevamos muchos años coexistiendo con modelos institucionales o modelos concesionales.

La ampliación del servicio, reducido en su origen estrictamente al abastecimiento y al alcantarillado, a nuevas fórmulas como el abastecimiento en alta, el saneamiento o la depuración, con la gran inversión que ha tenido que hacerse en España para adecuarnos a las exigencias comunitarias, han provocado que los modelos sean actualmente muy complejos y muy diversos.

Uno de los errores que tenemos que resolver es la distribución competencial. Cuando hay que hacer grandes inversiones, en algunos casos nos encontramos con que las fuentes de financiación tienen un origen estatal o comunitario, la regulación corresponde a comunidades autónomas y sin embargo la competencia es de entidades locales. Por tanto, tienen que intervenir todas las administraciones porque si no es muy difícil implementar el modelo concesional o modelo de colaboración público- privada. Ahí nos ha faltado quizás generosidad para que las administraciones públicas sean capaces de ponerse a trabajar conjuntamente.

Los años del optimismo inversor nos han llevado a hacer algunas planificaciones un poco alejadas de la realidad

Por otro lado, y esto no es una crítica exclusivamente al mundo de agua sino en general del mundo concesional, los años, podríamos llamar, del optimismo inversor nos han llevado a hacer algunas planificaciones un poco alejadas de la realidad. Esto significa que en estos momentos nos podemos encontrar en algunos casos, no tanto como en otros sectores, con un exceso de inversiones no ajustadas a las necesidades y eso conlleva unas dificultades operativas.

La ventaja del sector del agua es que a diferencia de otros sectores no tiene un problema de déficit, como puede ser el sector eléctrico, o no tiene un problema de suspensión o de insolvencia o de problemática de financiación como las autopistas.

Es un sector además en el que hay margen para jugar con el régimen retributivo, por lo tanto es un sector suficientemente solvente, a pesar de las dificultades.

P. - Hablemos de uno de los grandes retos pendientes del sector, como es el Plan Nacional de Calidad de las Aguas que se aprobó en el año 2007. Este instrumento tenía un horizonte de ejecución hasta 2015 una inversión prevista de 19.000 millones de euros ¿Por qué no somos capaces de obtener financiación para poder ejecutar ese plan?

R. - El Plan de Saneamiento y Depuración en un momento inicial obligaba a hacer grandes inversiones, se contaba con fondos comunitarios y se hicieron las depuradoras más costosas. Ahora quedan actuaciones que no son tan singulares, son de menor cuantía, más dispersas y más de adaptación. Esto hace más difícil establecer unos esquemas de colaboración público-privada y se requiere una mayor colaboración de las distintas administraciones implicadas.

El sector del agua es suficientemente solvente, a pesar de las dificultades

Por tanto, yo creo que se quiere hacer pero hay dificultades políticas, posiblemente, de relación institucional entre las administraciones competentes, y, en el caso del saneamiento y depuración, es necesario resolver algunos problemas en cuanto al régimen tarifario, como abordamos anteriormente. ¿Por qué? Porque la garantía del financiador tiene que ir vinculada con un ingreso del usuario que permita individualizarlo. El saneamiento y la depuración pueden vincularse con la gestión del abastecimiento y unificarse, pero si no se unifica tiene que permitir al operador que sus ingresos estén garantizados, al margen de los presupuestos de las comunidades o de los entes locales. Por tanto, hay que establecer el mecanismo de identificación de esos ingresos y de garantía de percepción para el operador y portanto para el financiador.

Yo creo que tenemos un reto. Dentro el sector de las infraestructuras es posiblemente el ámbito donde hay una mayor necesidad porque es una exigencia, no es una simple mejora en la calidad deseable. Se pueden tener mejores o peores aeropuertos pero lo que es inexcusable es el cumplimiento de los objetivos de calidad de las aguas, son exigencias ineludibles. 

Cuando este gobierno llegó en el año 2011, en el sector había esperanzas de que se impulsara este tipo de modelos de colaboración público-privada. Estamos ya en la recta final y parece que no hemos avanzado. ¿Hay decepción? No. Yo creo que los españoles pasamos a veces de un extremo a otro fácilmente. El gobierno se encontró una situación muy difícil en todos los ámbitos. En el sector del agua, el gran reto que se encontró gobierno, fue terminar el proceso de planificación, extraordinariamente complejo por la sensibilidad social que conlleva, y se ha terminado con éxito. Se han aprobado todos los planes que quedaban pendientes y por tanto se ha cumplido con Bruselas.

Solucionada la planificación, que era un reto importante, el gobierno tiene que empezar a trabajar en estos nuevos modelos. Pero debemos tener claro que las cosas convendría hacerlas de tal manera que el hecho de que cada cuatro años haya un solucambio de gobierno no significa que todo empiece y acabe en ese periodo. Uno de los errores, y estamos hablando de errores en el mundo concesional y en el mundo de infraestructuras, es la rapidez, querer hacer cosas muy rápido, porque las cosas tardan mucho. Nos critican en España algunos problemas contractuales, sin embargo en otros sitios dicen: “no, es que hacéis muy rápido en España las cosas”, porque en los otros países los plazos de generación o de maduración de proyectos PPP son muy largos. Son así, es que tienen que ser así. El problema es avanzar con pasos seguros y yo espero que en lo que queda de legislatura el ministerio dé algunos pasos en esta línea y me consta que están trabajando en ello.

En el sector del agua el gran reto que se encontró el gobierno fue terminar el proceso de planificación

Han sido años difíciles en el sector de infraestructuras, no solamente en el sector del agua sino en general. Por tanto, yo no lo definiría como decepción, sino como
unos años de impasse que se deben utilizar para que en los próximos ejercicios se acometan las demandas de la sociedad. 

P. - ¿Tenemos seguridad jurídica suficiente en España para dar respaldo a ese tipo de operaciones?

R. - Sí la tenemos. Lo que ocurre es que se ha incrementado mucho la litigiosidad en el sector del agua. Eso puede obedecer a varias razones, una de ellas es que cuando hay crisis económica y hay por tanto menos licitaciones, los operadores pugnan de una manera mucho más intensa por cada tipo de contrato y situaciones que antes no daban lugar a planteamientos judiciales acaban ante los propios tribunales. Eso es algo que puede solucionarse en la medida en que la crisis se vaya resolviendo.

Por otro lado, en los últimos años hemos presenciado cambios en la legislación de contratos que han dado lugar a facilitar el mecanismo de impugnación.

La generalización de los tribunales administrativos de contratación ha permitido, y yo creo que eso también es sano, que las empresas que no estén de acuerdo con
determinado criterio de adjudicación lo hayan impugnado. En este sentido, casi la mitad de los recursos que se plantean ante los tribunales administrativos se estima.

Esta mayor litigiosidad en general en materia de contratación pública da lugar también a que las empresas y las administraciones sepan que hay que hacer las
cosas de la mejor manera posible
porque si no las partes que no están de acuerdo podrán impugnarlo. Yo creo que eso no es malo. El que se respete y garantice el derecho de la tutela judicial de actividad y por tanto que las entidades impugnen cuando no están de acuerdo es bueno.

Lo que es complicado y peligroso es que los periodos de resolución de estos conflictos sean muy largos cuando son temas de gran importancia. El que tarde tanto tiempo la justicia en resolver los litigios, no por algo que sea imputable a ellos sino por las circunstancias del proceso o por razones intrínsecas a nuestro modelo
procesal, no es bueno ni da tranquilidad a los inversores. Además, los cambios normativos impiden a veces tener una jurisprudencia suficientemente clara para saber o prever el resultado de los litigios y eso da cierta inseguridad sobre resultado final del proceso judicial. Deberíamos dar más garantía de previsibilidad y de rapidez cuando estos conflictos se planteen.

Han sido años difíciles en el sector de infraestructuras, no solamente en el sector del agua sino en general

P. - Para acabar, hagamos un pequeño salto al futuro, por ejemplo al año 2020: ¿Cuál le gustaría que fuera la situación respecto a la colaboración público-privada? ¿Qué pasos deberíamos dar para mejorar el status actual?

R. - Yo creo que se tendría que dar una cierta despolitización del planteamiento.Cuando se habla de colaboración público-privada hay una discusión social sobre lo que se ha llamado la privatización.

Yo provengo de la administración pública, soy un defensor del sector público, porque creo que tiene un papel fundamental en la vida social y económica, y debe ser protagonista en la defensa del interés general. Pero también he aprendido que el sector privado tiene más capacidad de buscar la eficiencia en la medida en que optimiza de manera más rápida la solución de la asignación de los recursos. Por ello, considero que determinados aspectos vinculados con el sector de las infraestructuras, fundamentalmente todo lo relacionado con la operación, construcción y mantenimiento, debería descansar más en el sector privado, siempre bajo el control público, y con los requisitos estándares y exigencias que la administración imponga.

Eso no debería ser un modelo de discusión política cada vez que se plantea. Lo que hay que buscar es hacer las cosas bien. A mí me gustaría que se analice más
cómo implementar estos modelos de forma adecuada, de forma permanente, de forma continua y sucesiva, sin altibajos, con mecanismos de garantía estudiados y
con mecanismos de colaboración institucional flexibles entre las administraciones en el sector del agua. Y no que tengamos que discutir cada vez desde un punto de
vista mediático si esto no implica una privatización. No es una privatización. El sector del agua es un sector basado en el concepto de dominio público, de servicio
público, de obra pública, y así tiene que ser, y creo que tiene que seguir siendo.

Se ha incrementado mucho la litigiosidad en el sector del agua

Pero eso es totalmente compatible con distintos modelos de participación del sector privado, buscando una mayor eficiencia en la asignación de los recursos, una mayor adecuación a las modificaciones tecnológicas y una mayor capacidad de financiación externa que no incremente los costes presupuestarios.

Si eso lo vamos asimilando al margen de las discusiones políticas, podremos de aquí al 2020 utilizar este modelo de una manera mejor de lo que lo hemos hecho
ahora, que no ha sido mala
. Y además internacionalizarlo, porque la capacidad de España para tener un liderazgo en el sector del agua es muy alta. Por lo tanto, me gustaría que no nos tiremos piedras contra nuestro propio tejado para que seamos entre todos capaces de construir un futuro mejor en este ámbito en España y en el extranjero.

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