La administración del agua en el siglo XXI: ¿Recurso o Patrimonio?

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 Un artículo de Lorenzo Correa Lloreda.

 Ingeniero y coach.

 

Pasado y presente: ¿qué es lo nuevo?

Para todos los profesionales del agua e incluso también para muchos ciudadanos ajenos a estas disciplinas, las expresiones “nueva cultura del agua” y “nueva política del agua”, son ya bastante conocidas, en algunos casos esperanzadoras, en otros tópicas y para algunos hasta utópicas. Para casi todos implican conceptos tan modernos como progresistas, que se usan como arma arrojadiza en ocasiones en esa “guerra del agua” en la que nos guste o no, estamos inmersos los españoles desde hace tiempo.

Nada nuevo hay bajo el sol y por ello, allá por el año de 1930, al finalizar el primer tercio del siglo pasado el ingeniero Manuel Lorenzo Pardo, de todos los lectores conocido, publicó un libro cuyo título es tan esclarecedor como sugerente: “La Confederación del Ebro: Nueva política hidráulica”.

El libro pretendía justificar la creación de una nueva administración hidráulica ante sus detractores y satisfacer la curiosidad del público respecto a la definición y competencias de una Confederación Hidrográfica (la primera), como era la del Ebro, paradigma de las restantes. 

El decidido impulso del Conde de Guadalhorce, a la sazón Ministro de Fomento de la Dictadura de Primo de Rivera, a las ideas de un ingeniero ya conocido por su proyecto del Pantano del Ebro, permitió que en un tiempo récord se produjera la transformación de la administración hidráulica española.

Transcribo de la introducción del ya citado libro el siguiente párrafo “Caído el régimen de la Dictadura, todas las pasiones, tanto tiempo refrenadas se desataron fatalmente, y el vendaval que se produjo intentó arrastrar a la Confederación, haciéndola blanco de toda suerte de ataques y maledicencias”

¿Se podría aplicar a nuestros días, hay que administrar un recurso o un patrimonio? ¿Es pasado o es presente?

En cualquier caso, el esfuerzo de Lorenzo, plasmado en las justificaciones y explicaciones que ocupan las páginas del citado libro no tuvo éxito y las confederaciones desaparecieron al proclamarse la República, al perder el aval del Estado, indispensable para la financiación de las obras hidráulicas, a causa de la falta de representatividad efectiva de su principal órgano de gobierno, la Asamblea. 

Los organismos de cuenca primigenios, administradores de recurso

Cuando Lorenzo Pardo teorizaba sobre su obra, citaba a Costa como un profeta de la verdadera teoría de la riqueza de su país, similar a Cavour, Colbert o el conde de Aranda. Después de Costa, según Lorenzo, “no se puede ni se debe hablar de política hidráulica; él abrió y cerró el ciclo del apostolado”. Por tanto, había que llevar a cabo aquella fecunda poesía de sus discursos y de sus manifiestos. El costismo debía de ser de acción, ya que Costa agotó la teoría, acción cuyo freno solo podía ser el buen sentido, que es costista también. En 1930, cuando lo tradicional se acababa, Lorenzo escribía: “Costa predicó para España, no para su República... mi empresa intentó ser de muchos partidos, de todos los partidos, pero alcanzó el momento de la acción en las manos providenciales de quien había sentido análogos anhelos y experimentado las mismas dificultades”.

La nueva política hidráulica del recurso, a finales de los años 20 del pasado siglo, suponía la absorción por las recién nacidas Confederaciones Sindicales Hidrográficas de los presupuestos del Ministerio de Fomento destinados a las Divisiones Hidráulicas cuyas demarcaciones comprendían, recursos a los que se sumaban los procedentes de la emisión de obligaciones avaladas por el Estado, así como sus recursos propios generados por efecto de su administración autónoma, destinados todos ellos a ejecutar normal y periódicamente las obras hidráulicas que transformasen extensas zonas de secano, baldías, en regadíos que aumentasen la riqueza en proporción considerable. 

La Confederación se organizaba en una Asamblea, órgano de máxima autoridad, que regía y administraba los intereses confiados por el Real decreto fundacional, adquiría, poseía y enajenaba todo lo que constituía su patrimonio, contrataba, adquiría obligaciones y derechos limitados por la inspección y decisión del Gobierno del Estado. Estaban representados, además del Gobierno, todos los intereses afectados por el plan de aprovechamiento integral de las aguas de la cuenca, incluyendo a los de creación próxima y los que pudieran llegar a crearse.

Fenecida la Dictadura de Primo de Rivera, las Confederaciones Sindicales pasaron a mejor vida hasta el final de la guerra civil, ya que la opinión publicada se puso en contra de su existencia, pidiendo abiertamente su radical transformación o directamente su desaparición junto con el “ancien regime”. En marzo de 1930, la Tribuna económica y financiera publicaba un artículo titulado “Obra que ha de revisarse: las Confederaciones Hidrográficas”, en el cual textualmente abogaba por “O más eficaz y directa intervención del Estado o restricción de una autonomía administrativa que bien pudiera equivaler a reintegrar al Estado prerrogativas titulares que no debió subrogar nunca“, entre acusaciones de malversación de fondos públicos, sueldos dobles, retribuciones escandalosas y bromas de mal gusto como la de los apelativos de “Confederación Frigorífica” o “Confederación Camelográfica”.

Como nunca es bueno sacar las cosas de su contexto, antes de pasar a hablar de futuro, me gustaría reflejar aquí la razón por la que, según su creador, se estableció la Confederación del Ebro, como primer organismo de cuenca europeo, que no era otra que “llevar a la práctica en esa cuenca el ideal, perseguido desde hace tantos siglos por los españoles, de valorizar la tierra e intensificar su producción mediante el riego”.

Y se crea en dicha cuenca porque “es obra de justicia iniciar esa obra de solidaridad social, de exaltación patriótica, en el Ebro, en el país de los precursores, donde predicó el apóstol de estas ideas (Joaquín Costa), con las que fraguó un credo político ajeno a toda pretensión de partido y bandería, que llegó a ser un punto de coincidencia de las ansias regeneradoras españolas, en el mismo país donde se ha practicado y extendido con mayor y más notorio vigor y en el único donde existe un plan sistematizador que ofrece la posibilidad de acoplar y valorizar tan compleja suma de necesidades e intereses”. 

Actualmente, es público y notorio que a casi un siglo vista, los loables fines marcados por Lorenzo Pardo fueron alcanzados y que dos aspectos fundamentales de sus ideas están en entredicho, mientras que muchos organismos de cuenca siguen con la inercia de administrar “solo” un recurso y los medios de comunicación, al tratar sobre los temas relacionados con la gestión del agua, lanzan un mensaje basado en solo dos palabras: escasa y cara. 

• ¿Sigue siendo un ideal valorizar la tierra e intensificar su producción mediante el riego, o el ideal vigente en nuestros días es todavía urbanizar la tierra intensificando la producción de habitantes urbanitas y turistas más o menos estacionales por metro cuadrado?

• ¿Existe algún credo político referente a la gestión del agua ajeno a toda pretensión de partido y bandería? 

La Directiva marco del agua, pretende a mi entender, señalar un camino común a recorrer, cada uno en su vehículo , siguiendo un conjunto de principios ciertamente revolucionarios por incomprensibles si se hubieran planteado hace un siglo, difíciles de asumir por muchos de nuestros compatriotas, que enfatiza lo que de “patrimonio común” tiene el agua y que ya cuenta con una “muletilla” política para evitar su paulatina e irreversible (?) implantación: “la Directiva aclara que podrán establecerse excepciones en función de las condiciones geográficas, climatológicas y el impacto socioeconómico en las regiones”. Veremos.

Los principios básicos de la Directiva Marco del Agua

Por ello ya no se puede hablar de política hidráulica “nacional” del recurso en el marco común de Europa, sino que se debe hablar del grado de adecuación de cada política hidráulica nacional a los principios básicos del referente legal europeo que es la Directiva Marco del Agua. Los países europeos ribereños del Atlántico comienzan a temer las consecuencias de los episodios de sequía (desalinizadora de Londres), mientras que los mediterráneos ven como el creciente turismo cada vez menos estacional y el constante aumento de las superficies regables en detrimento del secano, pone en peligro sus recursos hídricos. Los países centroeuropeos tienen sus eternos problemas con la contaminación de estos recursos, sobre todo los que estuvieron situados al otro lado del muro. El agua es ya hoy la clave en el escenario político local, regional y nacional.

Conviene enumerar, aunque todo el mundo los sabe, los principios básicos que animan la Directiva, aunque solo sea para poderlos comparar con los anteriormente expuestos, comprobando que la distancia en el tiempo en éste caso sí se corresponde con la distancia entre los objetivos:

• Gestión integrada en el ámbito de la Demarcación Hidrográfica

• Estado ecológico como garantía de recurso óptimo

• Racionalidad económica (análisis coste/eficiencia, plena recuperación de costes)

• Participación pública (bidireccional y proactiva)

Los Organismos de Cuenca y las Demarcaciones Hidrográficas

El ámbito tradicional de actuación y competencia se amplía con la Directiva y supera la cuenca hidrográfica tradicional. La delimitación de la Demarcación comprende la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas. Por esta razón las demarcaciones hidrográficas superan en muchos casos las fronteras administrativas nacionales (Garona, Segre, Duero, Tajo, Guadiana...) y poseen diversos modelos competenciales.

En España tenemos tres tipos de Demarcación Hidrográfica: cuencas internacionales, intercomunitarias e intracomunitarias, en las que actúan diversas autoridades competentes, a través de organismos soberanos con plenas competencias para ejercer la gestión integral del agua, sus servicios relacionados, el mantenimiento de su buen estado y la implantación de la recuperación de los costes ambientales, financieros y del recurso.

¿Son idóneos los actuales Organismos de cuenca desde el punto de vista territorial y funcional para acoger tales retos y tareas?

Los Organismos de cuenca planificaban los recursos y las obras hidráulicas, ordenan el Dominio público hidráulico, efectúan la policía de los cauces, intervienen sobre los aprovechamientos y promueven, construyen, explotan y financian las obras hidráulicas.

La reciente modificación de la Ley de Aguas, otorgando nuevas competencias a las comunidades autónomas en cuencas intercomunitarias, parece que va a hacer tambalearse a las confederaciones.

La Directiva define la existencia de “Autoridades competentes”, como el instrumento mediante el que los estados miembros aplicarán las normas y objetivos de la Directiva dentro de su ámbito de competencia, la Demarcación hidrográfica. Ejercerán la gestión integral del agua, sus servicios relacionados, el mantenimiento de su buen estado y la implantación de la recuperación de los costes financieros, los ambientales y los derivados del uso del recurso.

¿Son nuestros actuales organismos de cuenca equivalentes a las autoridades competentes así definidas?

Habrá que cambiar muchas cosas, para convertirlos en gestores de patrimonio, independientemente del color o colores del gobierno en el poder, dotando de competencias adicionales a los actuales organismos de cuenca o creando otros, para garantizar la ausencia de deterioro de nuestras cuencas y conseguir mantener el buen estado de las aguas (lo que supone la adopción de competencias ambientales), así como la intervención y regulación de la gestión integral del agua, desde su captación hasta su retorno al medio en las debidas condiciones. Por último, deberán ocuparse de incentivar y regular el uso responsable del agua y de recuperar los costes de los servicios relacionados. ¿ Y la participación pública? (no confundir con la información pública).

¿Quién va a pagar esto? Porque es costoso.

¿Qué debe cambiar?

Resulta evidente que la participación de los interesados en la toma de decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos no está todavía asumida por los organismos de cuenca actuales: los conflictos sociales se multiplican cada vez que se pretende adoptar una medida con suficiente calado para ser contestada sobre todo desde el ámbito más cercano a la actuación que se pretende realizar.

Esto debe cambiar y costará mucho que cambie. Por otra parte, la intervención de los organismos de cuenca está todavía mediatizada por la gestión promoción y financiación de obras hidráulicas, inercia secular que hay que vencer, también en lo que se refiere a la mentalidad profesional de algunos colectivos de administrados. El cambio de siglo aún no ha llegado a éste ámbito, aunque la realidad es que más tarde o más temprano habrá que dedicarse a gestionar más que a construir y que hay que estar preparados para ello. La multidisciplinariedad se impone, los expertos del mismo ramo que se reúnen en su torre de marfil para halagarse mutuamente están llamados al fracaso. 

Los conceptos básicos del cambio

¿Hay que adaptar las políticas sectoriales del agua al nuevo modelo europeo de gestión y administración del recurso?

Si así fuere ,el cambio se impone y los actores implicados, desde la administración a la ciudadanía, deben llegar a un compromiso, a un consenso mediante el diálogo, la incorporación de los diferentes puntos de vista y la integración de los legítimos intereses de todas las partes. Para llegar con éxito a la definición de autoridades competentes, habrá que modificar dos conceptos:

• Tener en cuenta también el objeto del uso

• Introducir un modelo participativo

En el primer caso, los organismos de cuenca, desde su creación y refundación, han tenido siempre muy en cuenta a los usuarios, les han introducido en sus órganos de gobierno y han contado con ellos en la toma de decisiones, mediante un procedimiento reglado milimétricamente en la Ley de Aguas. Pero no han tenido tan en cuenta el objeto del uso, es decir el agua que es el principal usuario del medio natural definido por el río, el lago o el acuífero subterráneo. El agua pasa a ser un bien público a preservar (PATRIMONIO) y es independiente de las fronteras de las actuales Confederaciones.

En el segundo, se trata de adaptarse al modelo multidisciplinar, interactivo, de ida y vuelta, participativo basado en la mutua confianza, reflexivo y respetuoso, haciendo la transición desde el modelo unidireccional, enfocado únicamente al fomento de la obra pública, tan encomiable y necesario hace 85 años, como revisable ahora.

El futuro de la gestión del agua está en la asunción de los nuevos paradigmas:

• Cuanto mejor sea la calidad ( y la cantidad) del recurso circulante o almacenado en los acuíferos, mejor será la calidad del agua suministrada para los diversos usos. Ello exige asignar caudales de mantenimiento en los ríos, descontaminar acuíferos, depurar, reutilizar y restaurar la vegetación de ribera, con los equipos de expertos que sepan hacerlo bien, se titulen como se titulen. 

• Hay que ingeniárselas para hacer compatibles las derivaciones del recurso con la preservación del medio acuático, optimizando al máximo, es decir invirtiendo en reutilización planificada y racionalizando las extracciones. Si esto no es posible, justifíquese al menos la imposibilidad. La administración del agua debe imponer su criterio a la hora de decidir qué tipo de recurso se utiliza para un determinado uso, en función de la calidad mínima exigida para el mismo. Hay muchos usos que no necesitan agua potable.

• Ante el riesgo de inundación, información. Que todos los ribereños sepan lo que puede pasar en sus tierras/municipios. Mapas de riesgo para diversos períodos de retorno, a disposición de los planificadores urbanísticos, arquitectos proyectistas, técnicos de las administraciones y municipales: así se podrá planificar y otorgar licencias de obra con conocimiento de causa.

• ... y todo esto tiene un precio que alguien tendrá que pagar. Sepamos, de verdad, lo que nos cuesta disponer de agua suficiente en cantidad y calidad, derecho inalienable de todos los ciudadanos y obremos en consecuencia . Y que los medios de comunicación distingan entre “caro” y “costoso”, ya que lo primero es lo que vale menos de que me aporta y lo segundo es solo lo que vale lo que me aporta. 

Conclusión

Los diarios dedican cada vez más espacio a la gestión del agua, considerada como uno de los grandes problemas de la sociedad española. La noticia de primera plana es que el recibo subirá. Se habla de escasez, derroche, pérdidas en redes, incapacidad de la desalinización para resolver el problema y se concluye que “ los españoles tienen que empezar a acostumbrarse a pagar por un bien escaso lo que realmente vale, un encarecimiento que se hará gradualmente... Sin embargo, el consumo aumenta, estamos en una media de 171 litros por persona y día como media española, mientras que los países que nutren de ciudadanos las pateras no llegan a 20 litros y los norteamericanos y japoneses nos triplican.

Estamos inmersos en una época de cambios que exigirá de todos un esfuerzo de comprensión, en aras de la racionalización de la demanda. Si la administración quiere administrar, debe ante todo generar confianza en el administrado y se la debe trasladar a través de los líderes correspondientes. Ese es el reto de los rectores de los órganos de gestión pública del agua para el siglo XXI: la generación de confianza en un servicio de calidad que preserve el patrimonio… que por ello es costoso.

Parece que lo nuevo, todavía, es la Directiva, como hace 85 años fueron las confederaciones. La gestión del agua en España en ese casi siglo ha ido siempre de la mano de la política: las confederaciones se crearon a causa de un cambio político (dictadura de Primo de Rivera) y desaparecieron tras otro (República del 31), para volver a emerger de la mano de los vencedores de la guerra civil. Ahora, los modelos de gestión de los dos partidos mayoritarios son radicalmente diferentes, es decir si cambia el partido, cambia la gestión y para acabar de arreglarlo, la Directiva, Europa, obliga a cumplir un calendario muy estricto. Nos encontramos por ello en el umbral de un nuevo cambio que será tanto más radical cuanto el vencedor de las próximas elecciones decida en un sentido u otro sobre el grado de cumplimiento que España asumirá respecto a las exigencias europeas en materia de gestión del agua. El futuro de los organismos de cuenca dependerá de esa decisión. La administración hidráulica actual es la administración de las competencias. La futura, con la DMA en la mano, será la de los objetivos.

La administración patrimonial del agua tiene el reto de generar confianza entre los administrados. Por ello, sus líderes, como todos los líderes, deben generar esa confianza y ese es un camino aún inexplorado. Por ello , las dos palabras que resumen la pedagogía social actual del agua-recurso, “cara- escasa”, podrían empezar a sustituirse por las dos palabras que definirían la pedagogía futura del agua-patrimonio “costosa- confiable” 

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