La discusión sobre cuánto debe costar el agua sigue siendo objeto de reflexión de los actores implicados en la gestión hídrica. Por este motivo, desde iAgua hemos contactado con distintos perfiles, expertos en materia, del sector público y del privado, para analizar los retos y la situación actual, con el fin de hallar la fórmula de una gestión eficiente y justa del agua a través de un equilibrio económico-financiero de los servicios del agua y su integración.
En esta ocasión hablamos con Rafael Seiz, técnico del Programa de Agua y Alimento de WWF España.
Pregunta: ¿Cómo definiría la política de precios del agua en España?
Respuesta: Más allá de las tarifas concretas que se aplican en distintos lugares de España, la política de precios del agua en España no refleja la escasez de este preciado recurso, ni tampoco ha servido para evitar el deterioro imparable de los ecosistemas acuáticos. Casi la mitad de nuestros ríos, humedales y acuíferos están en mal estado, de acuerdo con los datos oficiales que han proporcionado las autoridades del agua.
En España, de forma resumida, encontramos problemas en las fórmulas para el pago de los costes financieros a largo plazo de las infraestructuras, cofinanciadas por los usuarios ya que no llegan al 100% de la contribución que les corresponde. Por otra parte, no existen incentivos a través del precio del agua que aseguren el uso racional e impidan la degradación a través de la contaminación en origen de las aguas y prevengan el problema de la responsabilidad difusa frente a la contaminación agraria.
Otro aspecto importante es que las tasas definidas por la Ley de Aguas actual, no se aplican de forma finalista para ayudar a la consecución de los objetivos ambientales y a la gestión del recurso, una tarea urgente pendiente para garantizar el funcionamiento de las autoridades del agua. También es preocupante que se eximan del pago del agua a los usuarios en momentos de sequía, lo que dificulta la adopción de medidas estructurales para prevenir las situaciones de escasez, ligadas a las decisiones de reparto de los recursos, y el cambio hacia un uso racional y cuidadoso del agua.
Para contribuir a cambiar esta situación, en WWF España tenemos claro que existe una herramienta clave para incentivar el ahorro, penalizar el uso abusivo y la contaminación del agua, y para asegurar que los usuarios contribuyen a financiar un servicio de agua de calidad para todos, así como la protección y la mejora del estado de los ecosistemas acuáticos. Esta herramienta es la recuperación de costes de los servicios del agua, tal y como propone el artículo 9 de la Directiva Marco del Agua.
P.- ¿Qué le parece el marco competencial?
R.- El marco de competencias en materia de agua en España es tremendamente complejo y dispar, e incluye la acción de varias administraciones, en distintos niveles de gestión. Este hecho supone un reto importante por la disparidad de criterios que unas administraciones y otras siguen, por ejemplo a la hora de establecer los precios del agua.
A nivel Estatal, es clave que el régimen económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico que recoge el texto refundido de la Ley de Aguas (RDL 1/2001) se modifique para avanzar en la aplicación del principio de recuperación de costes de los servicios del agua. En este sentido, el informe de WWF España “¿Quién paga el agua? Una propuesta para la recuperación de costes” recoge una serie de recomendaciones y cambios propuestos de en esta legislación básica, como punto de partida de la discusión con las diferentes autoridades responsables y el resto de partes interesadas en la gestión del agua, para dar un paso adelante en la correcta aplicación de los requerimientos del artículo 9 de la Directiva Marco del Agua.
A raíz de estas modificaciones propuestas en la legislación básica, son las diferentes autoridades del agua, como el Ministerio para la Transición Ecológica, las Confederaciones Hidrográficas, las Comunidades Autónomas, y las Entidades Locales, las que tendrán que adaptar los instrumentos financieros de los que disponen para asegurar su contribución efectiva a la recuperación de costes de los servicios del agua. Estos instrumentos incluyen los diferentes cánones, tasas y tarifas del agua que deben aplicar a los usuarios en el marco de sus competencias. Además, el análisis económico del uso del agua que exige el artículo 5 de la Directiva Marco del Agua debe incluir, entre otras cosas, la contabilidad de los servicios del agua (costes e ingresos) en un anejo específico de los Planes Hidrológicos de Demarcación, que son los instrumentos básicos para la planificación y gestión de los recursos hídricos en nuestro país.
Desde WWF España hemos analizado una muestra de los planes hidrológicos vigentes y hemos constatado que falta información clara y transparente sobre las cuentas del agua en España. La información es confusa, difícil de comparar, y no está diferenciada por las distintas infraestructuras, los servicios, o el impacto (positivo o negativo) que generan sobre los ecosistemas acuáticos.
Los Planes Hidrológicos incluyen excepciones en el pago de los costes de los servicios del agua que no se justifican con detalle.
Por ejemplo, a la hora de establecer los costes financieros de un embalse, las Confederaciones realizan descuentos generalizados de hasta el 60% amparándose en la “utilidad pública” de algunos de los servicios que prestan, como la laminación de avenidas. Pero esos descuentos no están justificados caso por caso y acaban siendo una subvención encubierta –con cargo a los presupuestos generales del Estado- de los costes financieros de embalses e infraestructuras para beneficio de algunos usuarios.
El marco de competencias en materia de agua en España es tremendamente complejo y dispar, e incluye la acción de varias administraciones, en distintos niveles de gestión
P.- ¿Qué aspectos se incluyen en la factura del agua?
R.- La factura del agua es un concepto muy diferente en función del uso o del servicio del agua al que se aplique, y también, en relación con la administración encargada de recaudar. En este sentido desde WWF España creemos que hay alinear la recuperación de costes del agua a través de los planes hidrológicos, con los Principios 5 y 6 de Gobernanza del agua de la OCDE.
El principio 5 aboga por producir, actualizar, y compartir de manera oportuna datos e información consistentes, comparables y relevantes relativos al tema del agua, y utilizarlos para guiar, evaluar y mejorar las decisiones políticas del agua. El principio 6 indica que es necesario asegurar que los marcos de gobernanza ayuden a movilizar las finanzas del agua y a asignar los recursos financieros de manera eficiente, transparente y oportuna.
Por tanto, no se trata simplemente de pagar más por el metro cúbico de agua, sino de mejorar el cálculo de todos los costes relacionados con los servicios de los que nos beneficiamos. Se trata también de compartir de manera transparente la información económica del uso del agua y de distribuir los recursos y los costes de forma eficiente y oportuna, para prevenir el deterioro y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y acuíferos, que son nuestras verdaderas fuentes de recursos.
Habitualmente entendemos como costes financieros asociados a la gestión del agua aquellos relacionados con la construcción de infraestructuras (desde embalses a depuradoras), así como por aquellos necesarios para su mantenimiento y operación, etc. Por otra parte existen los costes ambientales derivados del deterioro de los ríos, humedales y acuíferos por el uso abusivo o por la contaminación del agua. Y por último, los costes del recurso, es decir el valor económico del metro cúbico de agua, y que habitualmente se han estimado a través de una aproximación teórica a lo que un usuario estaría dispuesto a pagar a otro por un determinado volumen de agua.
Desde WWF España queremos insistir en que la aplicación del principio de recuperación de costes que establece la Directiva Marco del Agua de la Unión Europea no persigue un ánimo de lucro, sino que se trata de redistribuir todos los costes del agua, bajo el principio de ‘quien contamina (deteriora), paga’. Es decir, el precio del agua debe reflejar que es un bien escaso, y el coste que implica para toda la sociedad su sobreexplotación o su contaminación.
No se trata simplemente de pagar más por el metro cúbico de agua, sino de mejorar el cálculo de todos los costes relacionados con los servicios de los que nos beneficiamos
P.- ¿Debe recuperarse la totalidad de los costes asociados a los servicios?
R.- No, y no es posible dar una única respuesta a esta pregunta para todos los casos. No se trata de subir a todo el mundo la tarifa del agua, y la Directiva Marco del Agua no requiere recuperar el 100% de los costes.
El mandato de la DMA es que debemos conocer claramente cuáles son todos los costes que implica la provisión de los servicios del agua de los que nos beneficiamos, pero de acuerdo con la legislación vigente tan solo hace falta un precio del agua suficiente para desincentivar el malgasto y la contaminación del agua, con el objetivo de que los ríos, humedales y acuíferos de los que dependemos para beber, producir energía y alimentos, entre otras cosas, estén en buen estado.
Desde WWF España creemos que ese precio tiene que ser determinado mediante un sistema de tarifas más justo, equitativo y transparente. Por ejemplo, con bloques que graven el consumo de manera creciente. Solo así lograremos transmitir la sensación de escasez del agua, algo fundamental para adaptarnos a las sequías cada vez más frecuentes e intensas que nos traerá el cambio climático. Por difícil que resulte de creer, pese a la enorme escasez que sufrimos en España y a la situación crítica de muchos acuíferos, los usuarios de agua subterránea no pagan ningún canon o tasa por su consumo, asumiendo únicamente el coste de su bombeo.
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P.- ¿Cuál cree que es la estructura tarifaria más eficiente?
R.- Desde WWF España pensamos que la discusión no debe ser sobre la eficiencia de las tarifas, sino sobre sí la aplicación del principio de recuperación de costes de los servicios del agua tal y como requiere la Directiva Marco del Agua, está contribuyendo de manera adecuada a los objetivos de la planificación hidrológica. Para ello se deben desarrollar los instrumentos adecuados, con un proceso de participación transparente.
De acuerdo con nuestro análisis de esta cuestión, los resultados hasta el momento ponen en evidencia que la política de precios del agua actual no cumple con el objetivo de fomentar un uso eficiente de los recursos hídricos, como queda claro por el altísimo porcentaje de ríos, humedales y acuíferos en mal estado y con unos de los niveles de sobrexplotación de los recursos hídricos más altos de toda Europa.
Las propias autoridades del agua han reconocido que no tienen financiación suficiente para cumplir con las medidas necesarias para mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, algo que debería ser posible con una correcta aplicación de la recuperación de costes.
Desde WWF España creemos que ese precio tiene que ser determinado mediante un sistema de tarifas más justo, equitativo y transparente
P.- ¿Qué opinión le merecen los cánones autonómicos de depuración? ¿Cree que cumplen el objetivo finalista con el que se plantearon?
R.- Los cánones autonómicos de depuración son instrumentos económicos, que dentro de las competencias de las comunidades autónomas, tienen el objetivo de financiar el desarrollo y el correcto funcionamiento de las infraestructuras de saneamiento y depuración. Estas infraestructuras son claves para mejorar y prevenir el deterioro del estado de las masas de agua, de acuerdo con los objetivos ambientales de la Directiva Marco del Agua.
Por ello no solo es necesario asegurar que cumplen con su carácter finalista sino que su diseño tiene que permite una financiación justa, solidaria y trasparente de estas infraestructuras y de su operación, mantenimiento y renovación. En este momento existe la necesidad de coordinación entre autoridades locales y autonómicas, de forma que se aclaren las responsabilidades del canon y no se creen situaciones de confusión que impidan su cobro y su carácter realmente finalista.
P.- ¿A qué se deben la diferencia tarifaria en las Comunidades Autónomas?
R.- Las diferencias entre los precios del agua en unas Comunidades Autónomas y otras, se identifican gracias a las estadísticas sobre el suministro y saneamiento del agua que elabora el Instituto Nacional de Estadística. Estos datos son medias de toda la Comunidad Autónoma en particular, con lo que se pierde irremediablemente el detalle y las particularidades entre un sistema de explotación a otro. Por tanto, la comparación de estas diferencias no puede ser el único dato para analizar si el sistema de tarifas es el adecuado.
Desde WWF España defendemos que es necesario que las administraciones establezcan una política de precios del agua que cumpla con el objetivo de incentivar el uso eficiente del agua y, por otra, que asegure que los usuarios del agua contribuyan a la conservación y mejora de las fuentes de recursos, de acuerdo al principio de “quien contamina, paga”, tal y como establece la Directiva Marco del Agua. De esta manera, la política de precios aportará información útil y relevante en la toma de decisiones sobre la gestión del agua que permita alcanzar los objetivos ambientales de esta norma europea.
El 60% de los ríos, lagos y humedales europeos no han alcanzado el buen estado exigido por la normativa europea
P.- Respecto a Europa, ¿cómo valora el precio del agua en España en comparación con el resto de países?
R.- Para WWF España, la recuperación de costes y la política de precios son herramientas fundamentales para incentivar el uso eficiente de los recursos así como para asegurar la adecuada contribución de los usuarios a mejorar la salud de los ecosistemas acuáticos. Los avances en la implementación de los requerimientos de la Directiva Marco del Agua en España, son un paso más hacia en cambio hacia una nueva cultura del agua. Una nueva visión que reconozca el papel de los ecosistemas acuáticos en buen estado, como la garantía de recursos hídricos en calidad y cantidad para los usos actuales y los de las generaciones futuras.
El debate no está en el precio final del agua que unos Estados miembros u otros apliquen, sino en los resultados que están consiguiendo o no con la ayuda de una u otra política de precios del agua. Tristemente, el análisis de los segundos planes hidrológicos a nivel europeo muestra que el 60% de los ríos, lagos y humedales europeos no han alcanzado el buen estado exigido por la normativa europea; y aún el 12% de los acuíferos europeos están en mal estado o no se ha desarrollado su evaluación, a pesar de ser reservas estratégicas para la adaptación a los impactos del cambio climático. Esto claramente indica que tenemos mucho margen de mejora en Europa en la aplicación del principio de recuperación de costes y en el avance hacia una nueva relación con los ecosistemas acuáticos y el uso sostenible del agua.
P.- Finalmente, ¿cree que la sociedad está concienciada sobre su consumo de agua y el coste real del mismo?
R.- Por nuestra experiencia de trabajo de más de 15 años con los distintos usuarios del agua podemos decir que la situación es muy diferente entre los consumidores de agua urbana frente a los industriales de regadío o ganadería. Aunque el coste por m3 de agua es mayor en zonas urbanas, todavía supone un pequeño porcentaje de los gastos familiares.
Esto se demuestra cuando se hacen encuestas a la población en general, donde se observa el desconocimiento del nivel de consumo, el precio nominal e incluso el precio total. Igualmente el significado de los componentes de la factura del agua, en la que se incluyen los gastos de servicio, transporte y depuración. No obstante son sensibles a las restricciones de consumo y a las campañas de ahorro. En el caso de la industria, el elevado gasto económico ha hecho que los sistemas industriales sean cada vez más proclives a los sistemas de recirculación del agua y de depuración previa a su vertido en el alcantarillado o ecosistemas naturales gracias al control de las administraciones y el carácter puntual de los vertidos.
Otro caso muy distinto es el agua de regadío. Actualmente la política de precios para estos usuarios no desincentiva el consumo y responden de forma inelástica a su aumento. Es decir, el agua para ellos es en muchas ocasiones más valiosa que el dinero que pueden ahorrar a través de la mejora de su aplicación que reduzca su uso en la parcela y el consumo por parte de los cultivos (Conocimiento de las necesidades reales de las plantas, y reducción de la demanda mediante el diseño de riego, automatización, riego deficitario controlado, agricultura de precisión, flexibilidad en la estrategia del cultivo, etc.). Para este sector, el bajo precio del agua es una condición que les permite mejorar la economía de las explotaciones y garantizar la máxima producción, pero esto debe cambiar de forma que la política del precio deba ser compatible con el cumplimiento de los objetivos ambientales de los ecosistemas acuáticos y los acuíferos, tal como exige la Directiva Marco del Agua.
