Prevención, análisis de riesgos y des/incentivos a la corrupción en el sector del agua

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Sobre el blog

Alberto Guijarro Lomeña
Ingeniero Industrial y Posgrado en Cooperación Internacional. Agua, saneamiento, Agenda ODS, desarrollo, sostenibilidad, RSE.

El problema de hablar de temas como la corrupción es que lo fácil es quedarse en lo conceptual y en la lamentación (¡qué mala es la corrupción!), y lo verdaderamente complejo– y valioso– es concretar qué acciones es preciso acometer y poner los recursos para llevarlas a cabo.

Por eso, además de un primer acercamiento al “qué, por qué, cómo y dónde” de la corrupción en el sector del agua, me pareció conveniente conversar con especialistas del Instituto Internacional del Agua de Estocolmo, que en una primera entrevista han profundizado en el ámbito de la integridad y en las razones, formas principales y consecuencias de la corrupción.

Ahora toca dar el siguiente paso, para lo que les he pedido que nos den algunas claves para aterrizar el tema en nuestras organizaciones, en relación con los incentivos (y desincentivos) a la corrupción, el análisis de los riesgos y la información y mecanismos necesarios para adoptar acciones efectivas para promover la integridad.

Pregunta: Por eso, empecemos por los aspectos que pueden incentivar o desincentivar la corrupción en el sector. ¿Cuáles son?

Respuesta. Normalmente hay tres elementos que determinan la presencia de la corrupción: 1) la necesidad, es decir que el individuo perciba que la ganancia obtenida gracias al acto corrupto es extremadamente necesaria (“necesito el dinero para pagar la escuela de mis hijos”); 2) la ausencia de controles, es decir que existan fácilmente oportunidades para llevar a cabo un acto corrupto (“es muy difícil que me pillen y si lo hacen el castigo es pequeño”); 3) la justificación, es decir, que moral y socialmente sea fácil justificarse a sí mismo (“robo porque el gobierno nos roba a todos”).

El sector del agua presenta unas características que lo hacen vulnerable a la corrupción. En primer lugar, el acceso diario a agua es necesario para la superveniencia del ser humano; además es un recurso clave para la agricultura, la industria y el desarrollo de los países, y es un bien insustituible y finito; es por ello que las decisiones sobre “quién recibe agua, cuándo y cómo” son elementos críticos para cualquier individuo, grupo de interés y sociedad. Por tanto, la necesidad vinculada al agua es muy importante.

Además, el sector del agua está caracterizado por grandes obras de infraestructura, que se gestionan a través de contratos de gran envergadura, y en las cuales se necesita un elevado conocimiento técnico para establecer si la obra se está realizando de acuerdo a lo establecido. Existen, por tanto, oportunidades para la comisión de prácticas ilícitas, y además, las ganancias obtenidas de este modo pueden ser muy superiores a la posible sanción en caso de ser descubiertos. Por lo tanto, las “oportunidades” que ofrece el sector son muchas.

Por estas razones el sector del agua es altamente vulnerable a la corrupción. Los desincentivos deben ir dirigidos en primer lugar a eliminar la necesidad; para ello la gestión del quién, cuándo y cómo se recibe el agua tiene que responder justa y equitativamente a los intereses de la ciudadanía y no a los intereses de unos pocos. En segundo lugar, eliminar las oportunidades del corrupto aumentando la vigilancia tanto del gobierno como de los demás actores de la sociedad. Y en tercer lugar, creando una cultura democrática que no acepta la corrupción, pues sabe que ésta impide la generación de oportunidades y el desarrollo de las personas en condiciones equitativas, y que, por lo tanto, la corrupción es una transgresión a los derechos humanos.

P.: Y para concretar, ¿cómo analizar los riesgos de corrupción como base para adoptar acciones preventivas o reductoras de la corrupción en el sector del agua?

R.: Es importante señalar que la corrupción, por su propia esencia, intenta permanecer oculta. Por eso la medición de ésta es siempre indirecta y estimativa.

Los métodos más utilizados para analizar la corrupción son herramientas que tratan de medir el fenómeno a través de encuestas de percepción o a través de la frecuencia de mecanismos de denuncia. En este sentido, el más conocido es el de Transparencia Internacional, que se basa en encuestas a grupos focales en un determinado país. Aunque no sirve para analizar la corrupción en un sector en específico, ayuda a dimensionar la gravedad del problema a nivel nacional, a compararlo con el resto de países y a lo largo del tiempo, pues se publica periódicamente (ver herramientas e informes). Dentro de este grupo encontramos también las encuestas de hogares, que sirven para detectar las situaciones de posible corrupción a las que los hogares se enfrentan; o los indicadores que miden el número de denuncias de corrupción presentadas.

En un segundo grupo, encontramos aquellas herramientas que tienen como fin analizar las causas por las cuales se da la corrupción y proponer soluciones. Encontramos por ejemplo, los mapeos de riesgos, que analizan a través de un proceso participativo con grupos focales la vulnerabilidad de un sector o de una institución a posibles actos de corrupción. También se cuenta con metodologías que se basan en los análisis de las relaciones de poder, que mapean dónde se ejerce el poder y de qué manera (adecuada o no), estableciendo las causas por las cuales esto ocurre.

P.: Y sigamos aterrizando. ¿Qué tipo de información o mecanismos son necesarios para prevenir la corrupción en el desarrollo de infraestructuras o en la prestación de servicios de abastecimiento y saneamiento?. ¿Cuáles son las medidas principales más efectivas para promover la integridad en el sector del agua?

R.: Como ya hemos comentado, existen tres grandes elementos que facilitan la corrupción. Para combatirlos es preciso mejorar la gobernanza del agua, los sistemas de toma de decisión, y aumentar el control y vigilancia. Además, trabajar en desarrollar una cultura democrática que no acepte la corrupción es esencial para combatir el problema.

Normalmente, los enfoques sectoriales contra la corrupción (que pretende reducir la corrupción en un sector, el del agua en este caso) suelen ser buenos puntos de entrada para empezar a tratar el problema de la corrupción en un determinado país. De esta manera, adaptando las respuestas a las particularidades del sector se espera tener un mayor éxito. En la mayoría de los casos, la estrategia trata de reducir las oportunidades del corrupto desde un enfoque preventivo que se divide en tres niveles.

En un primer nivel, es preciso clarificar los roles y responsabilidades de los distintos actores; si no se tiene claridad de quién hace qué, es difícil pedir cuentas, y es más fácil por lo tanto, en la confusión, llevar a cabo actos corruptos. Esto se vuelve especialmente complicado cuando en un mismo sector dos o más instituciones públicas comparten las mismas responsabilidades o cuando existen vacíos legales o de control sobre determinados procesos.

En un segundo nivel, se trabaja en articular la obligación de los organismos públicos y proveedores de servicio a explicarse ante la ciudadanía: aquí encontramos todas aquellas medidas que tienen como objetivo mejorar el acceso a la información pública, aumentar la transparencia, desarrollar las capacidades de la sociedad civil, los medios y la academia y fomentar esa cultura de rendición de cuentas; se trata además de crear la base para una participación ciudadana plena, esto es, debidamente informada y con capacidad para entender los procesos y opinar con criterio. De esta forma se espera que sea más difícil llevar a cabo actos de corrupción, ya que el “número de ojos” vigilando es mayor.

Y por último, en un tercer nivel, hablamos de aquellas medidas que tienen como fin mejorar la obligación de cumplimiento de lo acordado. En este sentido, la primera medida suele ser la mejora de la supervisión, bien a través de los organismos nacionales de control interno o de un organismo específico para el sector, como es el caso de los entes reguladores. Esto puede ser complementado con medidas llevadas a cabo por los ciudadanos a través de las auditorías sociales. Cabe destacar aquí la importancia de los mecanismos de protección de denunciantes, para promover un mayor número de denuncias y mejorar por tanto el control de la ciudadanía.

P.: SIWI es una entidad reconocida internacionalmente en el sector del agua. ¿Qué hace específicamente para promover la integridad en el sector?

R.: Desde el Instituto Internacional del Agua de Estocolmo (SIWI) trabajamos en el tema de Integridad del Agua en cuatro niveles:

  1. Generando conciencia y rompiendo tabúes sobre el tema, a través de estudios, publicaciones o presencia en plataformas internacionales que tienen como objetivo posicionar el tema en la agenda pública, señalando las consecuencias de la corrupción en el sector del agua y su impacto para alcanzar un desarrollo sostenible. En este sentido, SIWI organiza todos los años la Semana Mundial del Agua (World Water Week), evento que reúne a más de 3000 profesionales del sector y que tiene como fin ser el punto de encuentro donde se debaten los retos globales más importantes relacionados con el agua. La integridad es siempre un tema que se trata dentro de la semana.
  2. Desarrollando programas regionales de desarrollo de capacidades que tienen como fin el fortalecimiento de la capacidad de diversos actores, desde organizaciones sociales a funcionarios de alto rango, para mejorar la integridad en la gestión de los recursos hídricos. En este sentido, SIWI tiene programas en la región de Medio Oriente y Norte de África, África Subsahariana y Latinoamérica. (Se puede encontrar más información aquí)
  3. Programas con agentes de desarrollo. En este sentido, SIWI apoya a distintas agencias de Naciones Unidas formando a su personal en la temática y actuando conjuntamente en la formulación de estrategias y proyectos para incluir elementos que mejoren la integridad y por tanto incidan en una mejor gestión del recurso hídrico, contribuyendo a la consecución de los objetivos de la agenda 2030. Un ejemplo es nuestro trabajo en Liberia en el desarrollo de un análisis de riesgos y un plan de acción sobre integridad con la empresa de agua de Monrovia, en colaboración con el PNUD.
  4. Desarrollo de planes de integridad con instituciones específicas. SIWI brinda apoyo técnico a instituciones nacionales acompañándolas en el proceso de diseño e implementación de herramientas de integridad, desde mapeos de riesgo, como por ejemplo el llevado a cabo con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, o brindando asesoría técnica en la implementación de herramientas, como por ejemplo la puesta en marcha para la empresa pública distribuidora de agua en El Salvador (ANDA) de un Pacto de Integridad, herramienta que tiene como fin reducir la corrupción en los procesos de licitaciones a través de un acuerdo pro-integridad entre la administración y los licitadores, y supervisado por un testigo social.

Esta entrevista y la anterior nos aporta claves e información adicional para avanzar. Como decía en el anterior post, me parece importante NO LEER estos post – no sólo - sino compartirlos, discutirlos y adoptar medidas concretas para mejorar la transparencia, la rendición de cuentas y otros aspectos relacionados con la lucha contra la corrupción.

Entrevista realizada a Alejandro Jiménez y Pilar Avello. Programme manager y Programme Officer de Stockholkm international Water Institute.

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