La gestión de intervenciones en las cuencas y el agua: una tarea compleja

Situación de la gestión de las intervenciones sobre el agua y sus cuencas en América Latina

En la mayoría de los países de la región se hacen grandes esfuerzos e inversiones para mejorar las capacidades de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas. Se modifican las leyes de agua, se formulan planes de gestión o aprovechamiento del agua a diferentes escalas, se capacita personal, se crean o modifican organizaciones a cargo de la gestión, se calcula la huella hídrica y así sucesivamente se enfatiza mejorar algún instrumento de gestión según el interés de la autoridad de turno y a veces por presiones externas.

La lista de iniciativas de mejoras de instrumentos de gestión sigue al infinito con la obvia esperanza que con estas acciones, orientadas a potenciar los múltiples instrumentos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas, se logre aumentar la seguridad hídrica o la equidad en el acceso al agua, cubrir las demandas de agua potable y saneamiento o evitar conflictos entre usos y usuarios o a lidiar con los efectos producidos por el cambio de clima entre los clásicos objetivos planteados en las políticas.

Lo que se observa es que una gran parte de estos esfuerzos se pierde y no logra alcanzar metas concretas en terreno. Cada instrumento de gestión es desarrollado en forma independiente, y aún que estén muy bien diseñados, simplemente no se articulan entre sí ni en el territorio donde se aplican o se deben aplicar. Es como diseñar piezas de un motor que no encajan entre sí, ni en tiempo, ni lugar, ni precisión.

Los modelos hidrogeológicos quedan en las consultoras o universidades porque no hay organización de usuario o de cuencas, que los entienda o aplique, los planes no cuentan con recursos financieros ni marco legal para aplicarlos, el personal entrenado renuncia por falta de incentivos, las leyes se aplican a medias porque no hay fiscalización y así sucesivamente. Mucho gasto público y poco efecto real.

Se observa que muchas autoridades de agua a nivel nacional, regional o de cuencas o sistemas hídricos carece de un sistema de seguimiento y control capaz de articular todas estas iniciativas. Más aún usualmente apuestan e invierten sus recursos, usualmente escasos, a unos cuantos instrumentos como modificar la ley como si ello fuera todo lo necesario mientras otros sólo piensan en construir obras hidráulicas u otros en cambiar una y otra vez el organigrama de las autoridades de agua. Tienen visiones parciales del conjunto de instrumentos y no llegan a articularlos entre sí para lograr resultados concretos en cada cuenca o sistema hídrico.

Por lo expuesto se plantea la importancia de disponer de un sistema, como un tablero de control, que permita visualizar, articular y potenciar la aplicación de los instrumentos de gestión, caso por caso, con el fin de lograr las metas deseadas en terreno. Para ello se debe clasificar todos los elementos y establecer indicadores de éxito por sus logros en terreno y no sólo por sí mismos. Ningún instrumento sirve aislado de otros y mucho menos si no dan resultados concretos en cada cuenca o sistema hídrico. Ejemplo de logros concretos son, abastecer de agua potable y saneamiento a una población, gestionar un acuífero evitando su sobre explotación, reducir conflictos por el agua entre usuarios, mitigar efectos de sequías e inundaciones, conservar las cuencas de captación, recuperar la calidad del agua etc. La suma de estos logros es lo que debe lograrse con una gestión integrada de instrumentos que guíen las intervenciones sobre el agua y las cuencas.

Los enfoques para mejorar las capacidades de gestión

El presente ensayo tiene como finalidad contribuir a comprender la innata complejidad que está asociada a la gestión de las intervenciones humanas sobre el agua y las cuencas y la forma de enfrentar dicha complejidad para lograr alcanzar metas concretas La gestión del agua es gestión de intervenciones que seres humanos hacemos sobre el agua o sistema hídrico y sus cuencas de captación. Se pone el énfasis sobre la gestión de intervenciones sobre el agua y las cuencas en lugar de gestionar el agua y las cuencas por cuanto da mayor precisión a las tareas por realizar. Sin seres humanos el ambiente se gestiona solo. Por ello las cuencas en la práctica no se “manejan” … pero si se deben manejar las intervenciones en las mismas con el fin de obtener recursos compensando por los efectos no deseados en lo ambiental, social y económico. Sin seres humanos es la naturaleza la que se regula sola.

Hay dos clásicos modelos mentales que existen en las iniciativas de reformas o mejoras en los sistemas de gestión. Por un lado, están los modelos o esquemas los que parten por diseñar teóricamente el “modelo ideal de gestión” mientras que por otro lado están los que parten por plantear “el modelo ideal de cuenca intervenida” o la “visión o “escenario deseado” en una cuenca.

En muchos países se hacen las reformas en los sistemas de gestión del agua y territorio a la inversa… es decir parten por modificar el sistema de gestión o algunos de los instrumentos que lo conforman, como una ley, las organizaciones o cambiar la autoridad de agua de turno, pero sin saber ni emplear un método e indicadores que permitan relacionar y determinar el efecto que se va a tener con los cambios propuestos con relación a las metas establecidas por sus roles y funciones en cada cuenca . Ello se agrava si el cambio se hace solo pensando en modificar unos pocos elementos que componen el amplio abanico de elementos de gestión .

Así es muy común observar que luego de recibir misiones de evaluación se concluye con listados de recomendaciones sobre cómo mejorar el sistema de gestión sin realmente saber que efecto tendrán en terreno...” Mejorar el marco legal ,Proteger los derechos de aguas a los grupos vulnerables, Mejorar la protección de los requerimientos hídricos para los ecosistemas y servicios asociados, Mantener la seguridad hídrica de los derechos de aguas, seguir avanzando en el uso efectivo de los derechos de agua, hacer la gestión del agua subterránea más sostenible, profundizar las medidas y a tomada para asegurar la calidad de agua…”

Si bien estas recomendaciones son necesarias tienen el grave defecto de no estar articuladas entre sí, los que le resta fuerza o los hace inaplicables, ni permiten saber en qué van a mejorar la situación en el territorio intervenido. Así se diseña un modelo de gestión “ideal” pero sin vincularlo con metas concretas. El camino correcto es por lo tanto fijar primero las metas por alcanzar a nivel territorial sean en todo el país o cuenca por cuenca y a partir de la aprobación de estas metas diseñar o rediseñar el sistema de gestión que permita alcanzarlas.

La compleja interacción entre los elementos que deben articularse en los procesos de gestión de intervenciones sobre el agua y las cuencas

Para comprender la complejidad que reviste gestionar adecuadamente las intervenciones sobre el agua y las cuencas, intervenciones que se vienen realizando hace siglos pero que se han incrementado exponencialmente, es necesario conocer todos los elementos que están involucrados en el proceso. Los elementos que se deben considerar para gestionar las intervenciones en las cuencas y sobre el agua se pueden agrupar en de tal forma de poder diseñar un tablero con toda la información disponible y necesaria para poder pasar de un enunciado de políticas, por ejemplo sobre seguridad hídrica o cobertura y equidad en el acceso al agua o sustentabilidad ambiental…. A poder lograrlo en una cuenca o sistema hídrico compartido por cientos o miles de usuarios.

La clave de una buena gestión está en disponer de indicadores que midan el impacto que la aplicación de un conjunto de instrumentos para superar problemas o alcanzar objetivos en cada cuenca o sistema hídrico. Para ello deben diseñarse primero los indicadores de éxito en la gestión que no son precisamente haber modificado algún artículo de una ley o haber creado un sistema de gestión por cuenca… Si no haber con ello mejorado una situación no deseada como carencia de servicios de agua potable y saneamiento, controlar inundaciones, sequías, recuperar un rio contaminado o suelos salinizados.

EL cuadro incluye, junto con los elementos principales necesarios para lograr intervenir en forma adecuada el agua y sus cuencas de captación, las tareas de articulación de los instrumentos de gestión, la conversión de problemas a metas concretas, el diseño y caracterización del escenario deseado y el gran tema de la gobernanza necesaria para aplicar las estrategias que permitan tales logros.

Este clasificador en su formato más simple incluye los siguientes elementos contenidos en el cuadro.

1. Políticas públicas de intención (seguridad hídrica, acceso universal al agua potable y saneamiento, sustentabilidad ambiental y otros) y de operación (gestión por cuencas, participativa, financiada y otros) establecidas en la constitución y leyes y declaraciones de estado y gobierno.

2. Actores que intervienen en forma directa o indirecta sobre el agua y las cuencas.

3. Instrumentos propios de gestión clasificados en cuatro grandes grupos:

• Instrumentos de apoyo a la gestión, mayormente información, modelos, huella hídrica, balances, contabilidad hídrica, proyecciones y otros.
• Instrumentos de inducción de comportamiento de los que intervienen: como las leyes y sus reglamentos, protocolos, fiscalización, económicos-financieros, educativos, culturales y escenarios entre otros.
• Instrumentos de organización y gobernanza necesarios para la gestión.
• Instrumentos tecnológicos e infraestructura hidráulica y manejo de intervenciones sobre la tierra incluyendo paisajes, vegetación, suelos, flora, fauna.

4. Conjunto de acciones necesarios para resolver los problemas que se generan para aplicar en forma articulada, con eficiencia y eficacia, los instrumentos de gestión[3]. Para resolver por ejemplo duplicidad de funciones, falta de financiamiento, inestabilidad de personal, escaza cobertura territorial de acciones, carencia de articulación en la aplicación de instrumentos y otros.

5. Los problemas por resolver en cada cuenca y sistema hídricos agrupados en tres grandes grupos y sus posibles soluciones.

• Problemas y soluciones por competencia entre usos y usuarios: compatibilización de usos múltiples del agua, solución de conflictos, etc
• Problemas y soluciones derivados de externalidades no deseadas debido a las intervenciones: contaminación y control, recuperación de ecosistemas, recuperación de calidad de agua, recarga de acuíferos agotados y otros
• Problemas y soluciones asociados al clima y situaciones derivadas de movimientos sísmicos, deslizamientos, erupciones volcánicas y otros eventos que afectan los sistemas hídricos.

6. Las metas que se deben cumplir para lograr que las políticas públicas se cumplan.

7. El escenario deseado en la cuenca o sistema hídrico debidamente cuantificado con el fin de evaluar si se han cumplido las metas.

8. El sistema de gobernanza aplicado respetando los principios establecidos en las políticas operativas (tal como los señalados por la OECD).

Los elementos que deben formar parte de un sistema de gestión de las intervenciones sobre cada sistema hídrico intervenido deben poder aplicarse en forma articulada. No se debe invertir en desarrollar uno de estos elementos sin establecer el nexo que tendrá con los demás. Es como desarrollar una pieza de un motor sin saber cómo se va a ensamblar con el resto de las piezas para que dicho motor funcione… y al final, lo más importante… precisar las metas a ser alcanzadas aplicando el sistema de gestión.

Todos estos elementos son y deben formar parte de un sistema de gestión de las intervenciones sobre cada sistema hídrico intervenido. No se deben tratar algunos de estos elementos sin establecer el nexo con los demás, pero lo mas importante es que todos los elementos de gestión deben servir para superar la lista de problemas en la cuenca. Para ello debe establecerse los indicadores de éxito en la gestión que no son precisamente haber modificado algún artículo de una ley o haber creado un sistema de gestión por cuenca si no haber con ello mejorado o superado una situación no deseada o haber alcanzado una meta como mejorar el abastecimiento de agua a una población o haber recuperado la calidad de agua de un río.

Conclusión

La carencia de un adecuado sistema o tablero de seguimiento, comando y control, que incluya todos los elementos de gestión que son necesarios para alcanzar una determinada meta, a nivel de las autoridades de agua nacionales, regionales y de cuenca; atenta contra la debida coordinación y eficiencia en el gasto tanto público como privado pero sobre todo impide gestionar adecuadamente las intervenciones sobre el agua y las cuencas con el fin de prepararse para afrontar los efectos de cambio de clima, cubrir adecuadamente las demandas humanas de servicios de agua potable y saneamiento, estar mejor preparados para afrontar la situaciones de riesgo de inundaciones, sequias y contaminación, recuperar calidades de agua y otros miles de problemas que la población sufre a diario y que se incrementan con el tiempo.

Por ello, a partir del clasificador de instrumentos de gestión que se presenta en este trabajo como una primera aproximación, se propone el desarrollo de un tablero digital que incluya todos los instrumentos y elementos de gestión de las intervenciones, por cuenca. La idea relativamente simple, es que cada vez que se plantee realizar alguna acción de intervención en una cuenca o sistema hídrico, el tablero indique cuales son los instrumentos de gestión que deben ser considerados, debidamente entrelazados, para lograr la meta o las metas deseadas.