Durante cientos de años las intervenciones de múltiples actores sobre sistemas hídricos compartidos han ido evolucionando desde la satisfacción aislada de necesidades individuales o sectoriales, sin ninguna coordinación entre sí, hasta la planificación y regulación estricta de las intervenciones a nivel de toda una cuenca y su respectivo sistema hídrico. La evolución de las intervenciones en las cuencas, sus cauces y sobre el agua ha sido y sigue siendo diferente en cada cuenca, incluso dentro de un mismo país. Mientras la capacidad de la cuenca y la disponibilidad del agua soporten las actuales intervenciones, sin que los usuarios perciban como se afectan entre sí o al ambiente, no surge la necesidad de ponerse de acuerdo para hacerlo en forma coordinada. Diferente es cuando las intervenciones comienzan a tener un efecto visible sobre la disponibilidad del recurso.
Figura 21. Obras hidráulicas en Latinoamérica como parte de un enfoque multiuso.
Dado los crecientes episodios de contaminación de agua y casos de sobre-explotación de acuíferos se gestó la necesidad de establecer y aplicar reglas de juego para que todos estas intervenciones no se afecten entre sí, tanto con relación a la cantidad de agua, que cada uno requiere como y para controlar el incremento de la contaminación de los recursos hídricos compartidos. En otras palabras se hizo forzoso establecer reglas de convivencia entre los varios usos y usuarios del agua de manera de evitar o mitigar las interferencias que se generaban entre ellos y con el ambiente. Así surgen las confederaciones de cuenca en España (1925), las Agencias de Cuenca en Francia (1964) y varias organizaciones específicas como la de la cuenca del Rurh en Alemania, entre muchas otras. Este enfoque, desde entonces, se ha expandido a todo el mundo.
En América Latina, los primeros avances hacia la gestión del agua por cuencas estuvieron vinculados al control de fenómenos extremos como sequías y sobre todo inundaciones, dado que estos fenómenos naturales unían a todos los usuarios del agua y la cuenca para mitigar un problema que los afectaba a todos. Inicialmente, los enfoques por cuenca se centraron con una mirada sectorial: regulación de la descarga de agua para fines de abastecimiento de la población, generación de hidroenergía y de riego, por ejemplo. Con el tiempo se consideró ya en la década del 30 a la cuenca como territorio de desarrollo regional, pero fue sólo a mediados de la década del 70 que se comenzó a incluir a la discusión temas ambientales y de género. Enfoques de uso múltiple de las obras hidráulicas (netamente con el fin de mejorar la relación beneficio costo de las obras ) con el tiempo se ampliaron a lo que hoy se conoce como Gestión Integrada de los Recursos Hídricos, GIRH.
La gran mayoría de los proyectos hidráulicos en la región se centraban en un uso principal (sólo riego o irrigación, o sólo hidroenergía, etc.), salvo algunos casos de enfoques de proyectos hidráulicos de uso múltiple a veces considerados una vez concluidas las obras principales. Los grandes proyectos de inversión en obras hidráulicas, sobre todo para generación de hidroenergía, riego o para abastecimiento poblacional, dominaron por años los estudios de planes por cuenca y la gestión del agua. Inclusive los sectores encargados de su ejecución eran las verdaderas autoridades de agua a nivel nacional, por ejemplo las autoridades de Agua y Energía en Brasil y Argentina y las de Agua y Riego en México y Perú, tenían más poderes e información sobre el agua que todos los demás sectores juntos. Tampoco se establecía una institucionalidad permanente para gestionar el agua a nivel de cuenca ni se estudiaba el posible impacto acumulado (social, ambiental y económico) de muchas intervenciones en la misma cuenca. Eso ha ido cambiando con la creación de autoridades de agua adscritas a los ministerios de medio ambiente como La Agencia de Agua (ANA) en Brasil y la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) en México.
En América Latina la adopción y creación de organizaciones de gestión de agua por cuenca es muy heterogénea en cobertura nacional, estructura de organización, atribuciones y roles, accesos a financiamiento, continuidad, legalidad, independencia, apoyo técnico, tipo de participación y otros factores considerados necesarios para cumplir con sus funciones. Existe mucha variedad entre países e inclusive dentro de cada país. La mayoría de las Organizaciones de Gestión de Agua por Cuencas creadas no disponen aún de todos los elementos o factores clave que se supone son necesarios para lograr hacer una buena gestión de las intervenciones.
Los países de la región están sin duda interesados en disponer de dichas organizaciones. En todos los países hay encuentros recurrentes sobre temas de gestión por cuencas. México, creadora de 26 Consejos de Cuenca de acuerdo al mandato de la Ley de Aguas Nacional (LAN), fue la sede en la cual se inició la red Latino Americana Organizaciones de Cuenca y Brasil; que establece por ley la creación de agencias de cuenca estatales y federales; estuvo apoyando la reactivación de la dicha red entre 2008 y 2009. pero actualmente no tiene actividad. Argentina fue un país pionero junto con Colombia en la gestión por cuencas (Corporaciones de Cuencas, Autoridades de Cuencas Interjuridiccionales). Venezuela aborda también el tema en su nueva ley al igual que Perú, Nicaragua y Honduras. Uruguay considera la gestión de agua por cuencas hasta en la Constitución. Ecuador también lo tiene considerado en su estructura de gestión del agua bajo el nombre de Demarcaciones Hidrográficas. Chile formuló una estrategia Nacional de Gestión de Cuencas que fue descartada con el cambio de gobierno aun cuando el año 2012 hay dos propuestas que vuelven a poner en evidencia la necesidad de disponer de sistemas de gestión de agua por cuencas, Otros países como Bolivia se abocan más a establecer programas de Manejo de Cuencas. La lista de iniciativas es muy larga considerando diferentes niveles y variados alcances.
A pesar de ello los avances en varios países no se comparan aún con sus declaraciones de intenciones de mejorar la gestión del agua por cuencas. Salvo algunos casos, la mayoría de los países abarca el tema de creación de estas organizaciones en forma parcial, sin darles el apoyo necesario o limitándoles sus poderes de decisión y dejando de considerar aspectos esenciales para su funcionamiento como son dotarlas de apoyo técnico y financiamiento. La creación de consejos o mesas de agua sin apoyo técnico, ni financiero ni atribuciones de decisión no sólo no son suficiente sino que además perjudican el futuro de las mismas por la decepción que causa su escasa o nula utilidad para mejorar la gestión del agua.
Para que una organización de gestión de agua por cuenca sea funcional se requiere que ésta posea ciertas condiciones dadas por las autoridades públicas, ver recuadro 2-1.
Considerando todos los casos existentes en los países de la región aun sólo en algunos estados y cuencas en Brasil existen organizaciones de gestión de agua por cuenca que cumplen con la mayoría de los requisitos listados como factores u elementos de éxito, sobre todo el de tener capacidad de cobranza, ver recuadro 2-2. Ello no es casual. México, a diferencia del Brasil, aprobó una ley que obligaba la creación de Organizaciones de (Gestión de Agua por) Cuencas cubriendo el integro del territorio a fines del año 2000. Esto es diferente que lo dispone Brasil en cuyo país las organizaciones de (gestión de agua por) Cuencas se crean a medida que existe el interés local (con estímulos varios para hacerlo). México dispone de una cobertura nacional con 26 “Consejos de Cuenca” instalados (en la práctica son Consejos de Recursos Hídricos por cuenca). Los resultados de su funcionamiento son aún muy variables.
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El Ejemplo Brasileño
El caso del Estado de Sao Paulo es excelente ejemplo donde existe un evidente compromiso del sector público con la gestión del agua:
“Comienza con una historia larga de preocupaciones por el agua sobre todo debido al aumento de la población en zonas urbanas como Sao Paulo. Desde 1987 y hasta el momento, la Secretaría de Recursos Hídricos, Saneamiento y Obras Públicas (SRHSO)/Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras del Gobierno del Estado de São Paulo (GESP)/Gobierno del Estado de São Paulo, viene liderando y desarrollando, en colaboración con una serie de profesionales del sector, un complejo proceso encaminado a establecer un nuevo concepto de gestión del agua”
Este modelo se halla definido por principios básicos:
- Concienciación de la población. Incorporación de los diferentes agentes implicados, entre los que se cuentan los usuarios y la sociedad civil, cuya participación es imprescindible para asegurar un uso racional y ambientalmente respetuoso de este bien
- Creación de un sistema integrado y adaptable
- Realización de una serie de modificaciones secuenciadas del marco legal que contribuyan a la sostenibilidad del sistema
El resultado de esta iniciativa es el Sistema Integrado de Gestión de los Recursos Hídricos (Sistema Integrado de Gerenciamiento de Recursos Hídricos del Estado de São Paulo), a menudo conocido únicamente por sus siglas, SIGRH. Así lo estableció la Ley Estatal de Recursos Hídricos (Ley Estadual de Recursos Hídricos -ley n. 7.663 del 30 de diciembre de 1991). Esta normativa es el instrumento del que se sirve el GESP para poner en práctica su Política Estatal de Recursos Hídricos, dirigida a garantizar el control y el uso adecuado del agua por la población presente y futura, con los niveles de calidad deseados y basándose en los siguientes principios:
- Una administración descentralizada, participativa e integrada que favorezca la no disociación de cantidad y calidad a lo largo de todo el ciclo hidrológico
- La cuenca hidrográfica constituye la unidad de gestión y planeamiento, tanto a nivel físico como territorial
- Los recursos hídricos representan un bien público que posee valor económico y su utilización no puede ser gratuita, teniendo en cuenta su cantidad, calidad y las peculiaridades de cada caso
- La prevención y la modificación de las causas y de los efectos adversos de la contaminación, las inundaciones, la sequía, la erosión del suelo, la sedimentación y la eutrofización que se producen en las aguas continentales, constituyen objetivos prioritarios
- Los municipios cuyos terrenos han sido anegados tras la construcción de presas, o que se han visto afectados por cualquier tipo de restricción impuesta por la aplicación de las leyes de protección de dichos recursos, deben ser compensados económicamente
- La gestión ha de compatibilizarse con el desarrollo regional y la defensa del medio ambiente
- Los beneficiarios de las infraestructuras de uso común o colectivo tienen que contribuir a sufragar los costos derivados de su construcción
El SIGRH consta de una serie de órganos deliberativos y consultivos, a nivel estratégico, cuya composición, competencias y capacidad operativa quedan definidas en la citada Ley Estatal de Recursos Hídricos. Esta norma establece también que el GESP, los ayuntamientos y la sociedad estarán representados en él a partes iguales. Las entidades que integran el sistema se muestran resumidas en el recuadro 2-3.
Con relación a los organismos de apoyo a los Consejos de Cuenca Brasil y México adoptan dos fórmulas diferentes. En la reforma de la estructura de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) se ha establecido que sus Gerencias Regionales se conviertan en los “Organismos de Cuenca”. En el caso del Brasil los organismos de apoyo a los Comités de Cuenca, llamados agencias, son independientes y reciben diferentes figuras jurídicas según el estado en que se conforman. En Brasil, los organismos se denominan agencias de cuenca. En Materia de decisiones en Brasil el Consejo (Comité de Cuencas) tiene poder resolutivo sobre aspectos esenciales en cambio en México tienen un carácter consultivo.. En México la importancia de los Consejos de Cuenca esta ya reconocida por el Estado. En la agenda del agua 2030, lanzada el año 2011, se destacan los deberes de los Consejos de Cuenca, ver recuadro 2-4. Similarmente, en el recuadro 2-5 se describen las iniciativas destinadas a fortalecer la organización y el funcionamiento de los consejos de Cuenca.
Foto: Guillermo Chávez Zárate, ex gerente general de los Consejos de Cuenca de México (CONAGUA)
Similarmente, en Ecuador hay varios ejemplos positivos, como en muchos países de la región, de instalación y funcionamiento de Organizaciones de Gestión de Agua por Cuencas como el denominado CG Paute que actualmente ha sido absorbido por la Secretaría Nacional del Agua(ejemplos exitosos considerando que poseen varios de los criterios mostrados en el recuadro 2-2).. La re-estructuración del sistema de gestión de agua que crea a la Secretaría Nacional de Agua (SENAGUA) también definió la creación de las llamadas Demarcaciones Hidrográficas. Estas demarcaciones, 11 en total son parte de la estructura de la SENAGUA, que a. El mayor desafío de la Secretaría Nacional de Agua del Ecuador es poder cumplir con todos los mandatos que se le asigna al Estado en materia de gestión del agua, para lo cual no existe una asignación proporcional de recursos.
La situación más problemática en América Latina es la carencia de continuidad en los sistemas de gestión del agua. . Muchas veces las pocas organizaciones de gestión de agua por cuenca que funcionan desaparecen bajo diferentes visiones que re estructuran una y otra vez los sistemas establecidos pensando que con el cambio se podría hacer una mejor gestión. Es el caso de la desaparición del Consejo de Aguas del río Paute ( CG Paute) que cayó bajo el principio de que la mejor forma de gestión del agua es centralizar todo bajo el solo mando de la SENAGUA (Política de “gestión integral e integrada)
Perú está en el proceso inicial de establecer Consejos de Recursos Hídricos por Cuenca aplicando la ley de aguas recientemente aprobada, que entre otros reconoce, en el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos número 29338 (Art. 6º) que “La Gestión Integrada de Recursos Hídricos es un proceso que promueve en el ámbito de la cuenca hidrográfica, el manejo y desarrollo coordinado del uso y aprovechamiento multisectorial del agua con los recursos naturales vinculados a esta, orientado a lograr el desarrollo sostenible del país sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas”.
La Autoridad Nacional de Agua, en Perú, ha elaborado los lineamientos para la instalación de Consejos debiendo aún afinarse la forma de relación entre el Consejo de RH por cuenca y las llamadas Secretaría Técnicas que lo apoyará. También está en debate la forma de relación (incluyendo roles y atribuciones de cada uno) entre la Autoridad Nacional y Regional del Agua y dichos Consejos y sus Secretarías Los lineamientos de creación de los consejos determinan que los Organismos Técnicos de apoyo (Secretarías Técnicas según la ley) al Consejo son parte de la estructura de la Autoridad Nacional del Agua (ANA): Difiere un poco de la estructura de gestión del agua de la CONAGUA de México que cambió el nombre de sus gerencias regionales al de Organismos de Cuenca. En el caso peruano se mantienen las Autoridades Administrativas de Agua regionales (AAA) de la ANA y además crea una secretaría para los Consejos.
Las críticas iniciales señalan que roles asignados a los Consejos de RH por Cuencas son muy débiles. Su carácter consultivo y la todavía incipiente construcción institucional de la ANA en regiones son factores que pueden poner en riesgo la estabilidad y credibilidad de los Consejos ya creados, ya que en general hay aún muchas incógnitas sobre el futuro de los Consejos que no nacen con todas las atribuciones que se consideran necesarias para garantizar su consolidación. Lo que se puede prever es que poner en marcha organizaciones de gestión del agua por cuencas en el Perú enfrentará muchos desafíos. Deberá enfrentar entre otros a aquellos actores que se oponen, muchas veces en forma poco transparente, de una forma u otra a la presencia de dichas organizaciones ( ya sea por desconocimiento del rol de las mismas o porque lo consideran una amenaza a sus intereses, o porque no desean financiar el sistema). Es decir hay muchos obstáculos que superar para crear sistemas de gobernanza de recursos hídricos con participación sobre territorios delimitados por razones naturales, por lo cual el apoyo y presencia del estado debe ser lo suficientemente larga para estabilizar el sistema..
A pesar de estas limitaciones iniciales hay evidente interés inicial sobre la creación y participación en dichos consejos. La creación de los mismos desata una pugna para ocupar un espacio en el consejo. Una vez seleccionados e instalados los miembros del consejo sin embargo el entusiasmo decrece rápidamente y ocurren deserciones al darse cuenta que el rol del consejo es sólo consultivo y que no cuentan con el apoyo de un equipo técnico, no conocen cuales van a ser sus atribuciones reales o no cuentan con reglamentos de operación ni presupuesto para las reuniones. Por ello es esencial dotar de los consejos y sus miembros de funciones relevantes.
Finalmente, hay avances importantes en materia de gestión de cuencas transfronterizas. Al igual que con los avances en materia de gestión de cuencas y agua en cada país, los avances en la creación y operación de organizaciones de cuencas transfronterizas son variados. En general hay experiencias muy importantes que pueden ser transferidas a los sistemas nacionales. Las experiencias del CIC, de la gestión de la cuenca del lago Titicaca y muchas otras han generado una serie de metodologías de trabajo. Hay que reconocer que no todos los países de la región se preocupan por igual por la gestión de cuencas transfronterizas. Chile, por ejemplo, no ha establecido aun ninguna organización para la gestión de sus cuencas transfronterizas pero participa regularmente en encuentros, por ejemplo con Argentina, para tratar el tema de las cuencas que comparte con dicho país, Hay apreciable información disponible captada por el proyecto DELTAMERICA que , junto con la OEA evaluó una serie de proyectos de cuencas transfronterizas financiados por el Global Environmental Facility (GEF) aporta información relevante sobre los avances logrados en la región en materia de gestión de las cuencas transfronterizas de la región .
