Instrumentos disponibles para superar situaciones que afectan a la gestión del agua: La práctica

159
0
  • Instrumentos disponibles superar situaciones que afectan gestión agua: práctica

Sobre el blog

Axel Dourojeanni
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
159

Si se compara lista de problemas con lo que pasa en los países de la región se puede evaluar rápidamente en donde se tienen las principales debilidades en la gestión. No hay necesidad de traer expertos internacionales para que lo señalen. Una realidad en los países de la región es la carencia de estabilidad en los encargados de la gestión del agua, carencia de suficiente fiscalización de los usos y usuarios del agua, cero respeto a los planes de ordenamiento del usos del territorio, autoridades de agua sujetas a ministerios usuarios o imposiciones políticas de turno, carencia de sistemas de gestión eficiente por cuencas y sobre todo carencia de apoyo financieros proporcional a sus necesidades y otras por el estilo. Lo grave es que son situaciones muy conocidas pero que por un motivo u otro perduran.

Por ejemplo, como elementos necesarios para lograr gestionar las intervenciones sobre el agua y las cuencas se debe disponer de:

  • Políticas, leyes e Institucionalidad: Incluye los instrumento legales, reglamentarios, normativos, organizacionales, de cobranza, fiscalización y otros tanto públicos como privados necesarios para gestionar las intervenciones sobre el agua y las cuencas dentro de valores y aplicando medios aceptados por la sociedad. Lo importante es que se puedan aplicar.

El diseño y aplicación de instrumentos para la gestión del agua es complejo y requiere experiencia

  • Instrumentos de gestión de intervención en las cuencas: Manejo de las cuencas, protección de cuerpos de agua, control de contaminación, protección de bosques, control de incendios, protección de glaciares, de áreas de recarga de acuíferos, ordenamiento de la ocupación del territorio, conservación, recuperación de cauces, protección de bordes costeros etc hacer estas actividades requiere financiamiento además de organización.
  • Instrumentos de gestión de intervención sobre el agua: Construcción de obras hidráulicas de todo tipo incluyendo obras de almacenamiento, captación, tratamiento, bombeo, conducción, trasvase, monitoreo así como obras para usos específicos como obras de riego, centrales hidroeléctricas, canales de navegación, piscinas de acuacultura, esclusas y rutas de navegación, drenajes, etc Requiere planes y dinero para la inversión
  • Instrumentos de gestión de las personas (Inductores de comportamiento): Estos instrumentos son los más amplios ya que se orientan a que todos los actores individuales y agrupados tomen acuerdos en forma participativa e inclusiva y se comporten de acuerdo a las leyes y normas establecidas para que sepan a aprendan a vivir en armonía con el medio ambiente y entre ellos y al mismo satisfacer sus necesidades e intereses. La GIRH no es más que uno de estos instrumentos y su éxito depende de que los demás factores existan y funcionen.

Sin ahondar más en el tema de las ineficiencias, es evidente que el diseño y aplicación de instrumentos para la gestión del agua es complejo y requiere experiencia, consultas, conocimiento y trabajo y pensamiento para hacerlo. No acepta improvisaciones de un político de turno que cree que aplicando ideas pre establecidas (tal como nacionalizar o privatizar como grandes panaceas) logrará mejorar las situaciones sobre todo en países tan grandes y complejos como el Perú, Chile, Venezuela, Colombia o Brasil, Muy atrás queda la simplista solución de privatizar o nacionalizar actividades en materia de agua ya que hay ejemplos buenos y malos en ambos casos. Las soluciones simplemente vienen de no dejar de lado los aspectos esenciales y de ir mejorando en forma seria y continua lo que se tiene (adaptive management). Tampoco sirve quedarse en enunciados como indicar que se lograr la GIRH por solo señalarlo en los discursos.

Diseñar un instrumento de calidad para la gestión del agua, que sea aceptado por los usuarios y la sociedad, requiere que se inicie a partir de un marco que se debe elaborar desde las experiencias. Lo ideal es que no sea rígido y se pueda adaptar por lo tanto a las variaciones que existen dentro de cada país, cuenca y subcuencas. Por ejemplo en Australia consideran que una buena gestión por cuenca debe considerar por lo menos:

  • Las definiciones clara de términos empleados en las leyes: Aun cuando para muchas personas ello parece ser algo banal, resulta que rn una ley la definición de los términos y conceptos que emplea es clave para evitar confusiones en los roles que se les asigna a las diferentes instituciones y personas, públicas o privadas, encargadas de aplicarla o de acatarla. En América latina usan manejo de cuencas o gestión de aguas por cuencas como similares entre muchos otros términos poco aclarados.
  • Los estándares a ser respetados para mantener el enfoque la gestión integral del agua y la consistencia con las políticas públicas: Son los límites que fijan las reglas y marcos en que debe mantenerse la gestión de los recursos como el agua y la propias características en que se capta y escurre el recurso hídrico incluyendo su efecto en el mar.

Una autoridad de aguas debe ser una autoridad capaz de hacer respetar los acuerdos tomado con participación pública y de la sociedad de acuerdo a los mandatos de las leyes vigentes.

  • La relativa jerarquía de la ley de aguas y de creación de entidades de cuenca: Si los procesos de gestión de los recursos hídricos y de las cuencas no han dado el resultado esperados hasta la fecha; y existe un aumento constante de conflictos y de deterioros del ecosistema, de las cuencas y del agua; entonces se deben adoptar medidas drásticas y efectivas. No basta con hacer más de lo mismo. Las leyes sobre ordenamiento del uso de la cuencas deben primar por sobre otros considerandos sobre todo cuando estos considerandos causan daños irreversibles.
  • Integración entre planes que se formulan y los procesos de gestión necesarios para ejecutarlos. Para que un plan de gestión de cuencas (cualquiera que sea el nombre que adopte) sea funcional requiere una combinación adecuada de aproximaciones en su elaboración y aplicación que provengan tanto de “abajo hacia arriba” como de “arriba hacia abajo”.
  • La autoridad y capacidad de la Agencia o Secretaria Técnica de la organización para la gestión del agua por cuencas: Este elemento sirve para preguntarse si la cuenca tiene una autoridad adecuada para orientar los procesos de intervención, si su gestión está dirigida a obtener resultados concretos, si esta estratégicamente equipada y con poderes legales suficientes para actuar en línea y en forma proporcional con sus responsabilidades y si reporta regularmente sus avances y situación al consejo de la cuenca.
  • La estructura base de participación de los usuarios y en general de la sociedad local. La organización para la gestión de la cuenca debe incentivar y asegurar la participación de los actores relevantes en una forma abierta, equitativa y con soporte de recursos. Debe incorporar las mejore practicas de consulta pública y proveer la estructura suficiente para capacitar a los participantes.
  • La capacidad de formular y ejecutar planes integrales de gestión: De acuerdo a los autores el conductor clave para la coordinación de las acciones es lo que denominan el “plan estratégico de la cuenca”[1].
  • Capacidad de auto financiamiento: Una entidad de cuencas debe tener una mínima capacidad de autofinanciarse independientemente de que reciban o no financiamiento externo. Es obviamente vital que las entidades de cuenca dispongan de fondos para realizar sus trabajos cualquiera sea su origen pero cuantos más fondos se generan por los propios usuarios mas compromiso adquieren con el cumplimiento de los objetivos de las actividades que están financiando. El compromiso local en financiar actividades es un indicador del éxito de la participación de los actores y del entendimiento de la importancia del tema.
  • Compromisos adquiridos formalmente por las autoridades locales: Los compromisos de los estados y de los municipios en los procesos de gestión de las cuencas o cuenca que se encuentran total o parcialmente dentro de su jurisdicción son reveladores del nivel de aceptación del organismos y del consejo de la cuenca.
  • Medios adoptados para un mejoramiento continuo de los sistemas de gestión: El sistema de gestión debe basarse en la aceptación de un control de calidad permanente en su accionar. Este principio se sustenta en que cada paso de un proceso de gestión sea permanentemente monitoreado para determinar si está dando los resultados esperados.
  • La agencia o Secretaría Técnica debe actuar también como centro de estudios económicos y coordinador de inversiones en la cuenca: Las cuencas son territorios que proveen una variedad de servicios ambientales, sociales y económicos. El territorio de la cuenca es un unidad para la gestión de varios de estos servicios que son dependientes entre si. La adecuada coordinación de los aspectos económicos vinculadas a tales servicios es esencial
  • Capacidad de otorgar derechos de explotación y hacer cumplir las normas. La realización de auditorías y la vigilancia de la aplicación de las normas aprobadas por la propia asamblea de usuarios y el estado debe ser un atributo de una organización encargada de gestión de cuencas. Las licencias, permisos de uso, asignación de cuotas y otras concesiones debe ser garantizada sea por la propia agencia sea por los propios usuarios asistidos por el estado si es necesario (en su rol de regulador). En general una entidad de gestión del agua por cuencas debe ser el garante de que las decisiones que se tomen sean efectivamente implementadas en los plazos estipulados, dentro de los costos establecidos y otros pormenores vinculados a lo económico y financiero.
  • La aceptación de recibir auditorías externas e independientes y de informar públicamente los resultados de las mismas: Los resultados logrados en los diferentes periodos de gestión y manifestados por las entidades de cuencas deben ser verificados por sistemas externos de evaluación y auditoria. Este trabajo debe ser realizado por entidades externas, independientes y con credibilidad. Las propias agencias deben en principio hacer esta evaluación y las auditorías externas se hacen para verificar lo indicado. Los resultados de ambos trabajos deben ser de libre acceso y gratuitos, de ser posible en formato electrónico. Ello debe incluir el balance económico de la gestión.

Hay mucho material útil de referencia que pueden ayuda a diseñar con propiedad leyes de aguas

Este listado es solo uno de tantos que se dispone en la literatura para hacer una comparación entre lo que se dispone y lo que en teoría debería tenerse. NO es una lista obligatoria pero si un punto de partida para evaluar cuan alejado o cerca se está de lo que las experiencias en otros países señalan como necesario para gestionar las intervenciones sobre el agua y las cuencas. Cuando no se cumplen

“La cuenca como unidad de gestión. Es bastante común en las nuevas leyes encontrar la afirmación de la cuenca —usualmente, hidrográfica—como unidad de gestión lo que suele implicar la existencia de organismos de gestión a ese nivel y también de órganos consultivos o de participación de usuarios y ciudadanos. En algunos supuestos (caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), esa afirmación va vinculada a la necesidad de vencer determinados obstáculos derivados de la distribución competencial entre distintas unidades territoriales del Estado para configurar un organismo de cuenca para lo que es decisiva la intervención del Poder Judicial. Es éste un terreno, sin embargo, en el que las reflexiones sobre la efectividad y eficacia de las leyes de aguas —al igual que en otras muchas decisiones—cobran una actualidad e intensidad mucho mayor. Es claro, sin embargo, que a pesar de la existencia de leyes que afirmen tal principio, la unidad de cuenca no resulta, en la práctica, el corolario real de su proclamación teórica. Es obvio que esa implantación precisa mucho de voluntad política, por encima y además de la consagración jurídica. Por los motivos que fueren (que podrán variar en los diferentes Estados), la unidad de cuenca y a pesar de esas proclamaciones legales, no es todavía una realidad práctica incontrovertible de gestión de los recursos hídricos en muchos países de América Latina.” Ref: Embid y Martin op.cit

La OECD[2][3] por ejemplo está trabajando activamente en determinar cuáles con los factores clave para una buena gestión del agua reflejados en parte en el gráfico. Consideran 12 principios

OECD: Setting standards for more effective, efficient and inclusive design and implementation of water policies:

  • Clearly allocate and distinguish roles and responsibilities for water policymaking, policy implementation, operational management and regulation, and foster co-ordination across these responsible authorities.
  • Manage water at the appropriate scale(s) within integrated basin governance systems to reflect local conditions, and foster co-ordination between the different scales.
  • Encourage policy coherence through effective cross-sectoral co-ordination, especially between policies for water and the environment, health, energy, agriculture, industry, spatial planning and land use.
  • Adapt the level of capacity of responsible authorities to the complexity of water challenges to be met, and to the set of competencies required to carry out their duties.
  • Produce, update, and share timely, consistent, comparable and policy-relevant water and water-related data and information, and use it to guide, assess and improve water policy.
  • Ensure that governance arrangements help mobilize water finance and allocate financial resources in an efficient, transparent and timely manner.
  • Ensure that sound water management regulatory frameworks are effectively implemented and enforced in pursuit of the public interest.
  • Promote the adoption and implementation of innovative water governance practices across responsible authorities, levels of government and relevant stakeholders.
  • Mainstream integrity and transparency practices across water policies, water institutions and water governance frameworks for greater accountability and trust in decision-making.
  • Promote stakeholder engagement for informed and outcome-oriented contributions to water policy design and implementation.
  • Encourage water governance frameworks that help manage trade-offs across water users, rural and urban areas, and generations.
  • Promote regular monitoring and evaluation of water policy and governance where appropriate, share the results with the public and make adjustments when needed.

Esta lista no es algo “nuevo” pero es aparente que se podría usar como punto de referencia al analizar los sistemas de gestión de agua existente. No significa que todos sean aplicables ni los más necesarios en el país o región donde se está gestionado el agua pero es sin dudas un punto de partida. EVALUAR ES COMPARAR y estas listas son buenos insumos para comparar la situación existente con una deseada. Solo así se puede hacer un buen diagnóstico y proponer soluciones adecuadas.

Por ejemplo le círculo de la gobernanza del agua desarrollado por la OECD aporta otros elementos adicionales para determinar si determinado sistema de gestión los tienen considerados

A nivel de empresas también hay movimientos tendientes a mejorar la gestión del agua[4]. Muchas dependen del recurso como insumo principal para procesar o elaborar sus productos, notablemente las plantas embotelladoras pero también un vasto grupo de industrias como la minería, procesadoras de alimentos y cientos más. Ello ha generado movimientos para adoptar la huella Hídrica y buscar certificaciones de uso sustentable del agua.

La agencia o Secretaría Técnica debe actuar también como centro de estudios económicos y coordinador de inversiones en la cuenca

Reflexiones

No hay duda que hay mucho material útil de referencia que pueden ayuda a diseñar con propiedad leyes de aguas, crear y fortalecer organizaciones para la gestión del agua a nivel nacional y de cuencas, formular planes para ordenar y gestionar las intervenciones en una cuenca, organizar a los usuarios del agua de forma efectiva o disponer de sistemas de información avanzados sobre el agua. Hay cientos de resultados de eventos internacionales, foros regionales y nacionales y hasta locales así como de una larga experiencia de países que ya han pasado por diferentes de gestión del agua. Las experiencias y practicas recomendables existen en cualquier parte del mundo , incluyendo en los mismos países de la región y a veces dentro del mismo país que desea mejorar sus capacidades de gestión…el asunto es usarlos y saber usarlos y sobre todo tener la voluntad de hacerlo.

Son un punto de partida que no debe dejarse de lado desde el momento que se siente la necesidad de mejorar los procesos de gestión del agua. No es dable que leyes recién formuladas tengan que pasar una y otra vez por correcciones por causa de errores elementales[5] y omisiones importantes. Igual se puede decir con relación a la creación y conformación de las organizaciones de usuarios o la creación de organizaciones para la gestión del agua. Aun se crean consejos de cuencas sin Agencias o Secretarías o sin personería ni recursos financieros ni atribuciones ni roles relevante. La proliferación de organizaciones mal diseñadas, sin recursos y sectorializadas solo genera confusión y cruce de roles, carencia de credibilidad en la información y otros factores que son aprovechados por solo por los usuarios que ganan con el desorden.

Lo que más perjudica la buena gestión del agua sin embargo no está escrito en las leyes. Es la intromisión de fuerzas del gobierno de turno y grupos de poder para doblegar las autoridades de agua y la ley y sus reglamentos a su favor. Son las presiones amables o con amenazas u ofertas de todo tipo para conseguir que las decisiones de las autoridades de agua favorezcan de una u otra forma a intereses determinados. Por ello una autoridad de agua es constantemente confrontada a hacer respetar lo que la ley manda, lo que es justo para todos y lo que la ética indica. Las fuerzas provienen de todo lado, no solo de empresas o políticos de turno, también de grupos protectores del ambiente, de grupos locales de la sociedad o de movimientos internacionales, Las autoridades de agua son sometidas a presiones originadas por sequías o inundaciones o contaminación o por intereses de todo tipo. Por ello es necesario que las personas a cargo tengan un perfil especial, mezcla de ética, conocimiento y fortaleza moral y política y el pleno respaldo político al más alto nivel para cumplir sus funciones,

Una autoridad de aguas debe ser una autoridad capaz de hacer respetar los acuerdos tomado con participación pública y de la sociedad de acuerdo a los mandatos de las leyes vigentes. Ello se inicia desde el momento que hace respetar los planes de ordenamiento del uso del territorio, que es capaz de fiscalizar los usos del agua, la protección de los cauces naturales y cuerpos de agua, que es capaz de velar por el uso beneficioso del agua, que está informado en tiempo real de la situación del agua, que hace respetar el medio ambiente y los derechos de uso otorgados, que encuentra soluciones para resolver conflictos, que hace respeta usos ancestrales del agua, que evita la contaminación del agua y es capaz de enfrentar a quienes violan las reglas acordadas, que es capaz de adelantarse a las demandas futuras de agua y en general dar garantías de seriedad y ética en su desempeño. Esa autoridad individual y colectiva de los responsables de la gestión del agua no se improvisa-

[1] Personalmente creo que agregarle el calificativo de “estratégico” a un plan es redundante ya que un plan e literalmente una estrategia escrita. Sin embargo es un término que se ha puesto de moda para distinguirlos de documentos que se auto califican de planes pero no los son.

[2] OECD’s Principles on Water Governance From Vision to Action, 13 April, 11h20-13h20, Room DEC_303, DAEGU – EXCO, Republic of Korea. Ministers from OECD’s 34 member countries welcomed the OECD Principles on Water Governance, which set standards for more effective, efficient and inclusive design and implementation of water policies, and encouraged governments to put them into action. The 12 Water Governance Principles provide a framework for governments to put in place better water policies and they will be used to develop a broader OECD perspective on water management over the coming years. The Principles were developed using a multi-stakeholder approach and were endorsed by a large number of public, private and non-profit organisations at the 7th World Water Forum in April in Korea through the Daegu Declaration. Next steps will include identifying and scaling up best practices and developing water governance indicators to support the implementation of the Principles.

[3] Akhmouch, A. (2012), “Water Governance in Latin America and the Caribbean: A Multi-Level Approach”, OECD, Regional Development Working Papers, 2012/04, OECD, Publishing.

http://dx.doi.org/10.1787/5k9crzqk3ttj-en and . Akhmouch, Aziza, OECD, Inventory of Water Governance Indicators and Measurement Frameworks.

[4] Ver la serie de documentos del CEO Water Mandate. Uno de los recientes es la guía “Guide to Responsible Bussiness Engagement with Water Policy, de Noviembre 2010. El otro es “Understanding “sufficiency” in water-related collective action, Discussion Paper, October 2014. Hay otros documentos similares como el Estándar para certificar el uso sustentable del agua del Alliance for Water Stewardship o los cálculos de Huella Hídrica recientemente auspiciados por la Cooperación Suiza para su aplicación a empresas en Colombia, Perú y Chile.

[5] Como la denominación de la ley de aguas del ecuador recientemente aporcada que se denomina LEY ORGÁNICA DE RECURSOS HÍDRICOS, USOS Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA..siendo que debería escribirse a la inversa…! ley de aguas…y de usos y aprovechamiento de recursos hídricos..al darle al agua un valor de uso! Eso es imperdonable al igual que confundir términos dentro de una misma ley.

Comentarios