Instrumentos para la gestión integrada de las intervenciones sobre las cuencas y el agua

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Sobre el blog

Axel Dourojeanni
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
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Hay palabras, frases o expresiones que se ponen de moda, frases que muchos usan sin preocuparse en conocer su origen y sobre todo que implica su aplicación. Una de estas palabras es gestión “Integrada”, expresión que se aplica indistintamente a muchas actividades pero que ha encontrado un nicho potente aplicado a la gestión del agua o de los recursos hídricos y al territorio de cuencas hidrográficas. Ahora no hay estudio o plan hídrico que no se atribuya ser “Integral”.

Este ensayo tiene como objetivo analizar los componentes (instrumentos) que conforman esta “integralidad “al abordar la gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas. Se espera con ello comprender cuales acciones son necesarias ejecutar para poner en práctica esta expresión de moda. La integralidad como expresión es muy fácil, pero lograrla es una meta prácticamente inalcanzable, pero debe ser una meta: Las acciones deben tender siempre a la integralidad tanto en la aplicación de instrumentos de gestión como en el conocimiento del medio ambiental y socio económico que se interviene y el efecto de las intervenciones. 

¿Qué es lo que se debe gestionar? En principio si no existieran seres humanos, ni el agua ni las cuencas necesitarían ser “gestionadas” porque estos elementos y sistemas se gestionan solos y muy bien. Por lo tanto, la llamada gestión del agua o recursos hídricos se orienta a la gestión de actividades humanas que intervienen en un medio que es compartido por cientos o miles de personas. Cada uno de estos actores realiza acciones para satisfacer necesidades propias sin necesariamente pensar que generan impactos y efectos acumulados en el medio ambiental y social compartido. Lograr orientar estas acciones para conseguir más beneficios que costos, en un entorno cambiante, es ciertamente un desafío permanente.

La llamada gestión del agua o recursos hídricos se orienta a la gestión de actividades humanas que intervienen en un medio que es compartido por cientos o miles de personas

Lo que se busca con la llamada gestión de recursos hídricos es lograr que las intervenciones sobre el agua y el territorio de las cuencas permitan obtener recursos sin perjudicar ni a terceros ni al ambiente a corto y largo plazo. Dicho con otra frase de moda, intervenir si, pero manteniendo la sustentabilidad. Como gestión es extremadamente compleja por cuanto se debe tener la capacidad de utilizar medios o instrumentos que logren orientar y controlar todas las intervenciones, efectuadas por una amplia diversidad de actores con diferentes poderes, capaces de alterar el sistema natural y socio económico. Además, ya se debe lidiar con las herencias de intervenciones pasadas que han causado y causan serios problemas.

En general no hay ninguna autoridad de agua capaz de ordenar y controlar todo lo que pasa en una cuenca: saber cómo, cuándo y dónde se debe intervenir en una cuenca y sobre el agua y como mitigar sus efectos es una tarea titánica. Son demasiadas intervenciones, demasiadas autoridades paralelas que tienen opciones de intervenir sea en forma legal o ilegal a lo cual hay que agregar los imprevistos causados por fenómenos naturales. Es importante tener presente esto con el fin de comprender que hay límites en las capacidades de gestión y que es necesario trabajar dentro de estas limitaciones e imprevistos. Pocos políticos comprenden esta complejidad y por lo tanto no apoyan en forma adecuada a los gestores del agua.

Para que la gestión se lleve a cabo es necesario disponer de instrumentos o medios de llevar a cabo la gestión, así como suficientes atribuciones, roles y recursos para aplicarlos en forma eficiente y balanceada. La experiencia indica que es casi imposible disponer de todos los instrumentos o medios en número, calidad, oportunidad y proporcionalidad de aplicación pero que si es necesario conocerlos y procurar mejorarlos y adaptarlos en forma constante a las condiciones que se presentan. Un buen gestor de las intervenciones sobre el agua y las cuencas debe trabajar reconociendo sus limitaciones y hacer lo posible para superarlos día a día y además prevenir situaciones a futuro. La experiencia y estabilidad de los gestores es muy necesaria pero pocas veces comprendida a nivel de políticos en América Latina.

En general no hay ninguna autoridad de agua capaz de ordenar y controlar todo lo que pasa en una cuenca

Los instrumentos de gestión

En un trabajo previo el autor ha clasificado los instrumentos de gestión de las intervenciones sobre el agua y las cuencas en cuatro grupos. Esta agrupación facilita establecer, para cada caso, cuáles son los instrumentos necesarios, cuales faltan, qué grado de aplicación tienen y que dependencia hay entre los mismos.

  • Instrumentos de soporte a la gestión.
  • Instrumentos de inducción de comportamiento.
  • Instrumentos de organización para la gestión.
  • Instrumentos de ejecución e intervención directa.

1. El conjunto de instrumentos de soporte reúne todos aquellos inventarios, evaluaciones, encuestas, diagnósticos, análisis, modelos, cálculos, proyecciones, mapeos, sistemas de información, observatorios, investigaciones , contabilidad hídrica, huella hídrica,  y estadísticas que permiten conocer el comportamiento tanto de los eco sistemas en particular los sistemas hídricos como del sistema socio económico que incluye registros de usuarios, usos de agua, rentabilidades, capacidades de pagos etc.,  presente en una cuenca y sistema hídrico. Estos instrumentos rara vez reúnen todos los datos necesarios, no cubren todo el territorio o no tienen suficientes anos de registro.

Ejemplo:

2. Los instrumentos de inducción de comportamiento son los que se aplican para lograr que los actores que intervienen en una cuenca lo hagan de tal manera que no se afecten entre sí ni afecten el medio ambiente más allá de lo que se considera aceptable. Son los más complejos en elaborar y aplicar ya que parte por la elaboración y aplicación de políticas y leyes (acuerdos y directivas internacionales, nacionales, regionales), reglamentos, normas, protocolos, directivas, planes, estudios de impacto ambiental y la puesta en marcha de sistemas de cobranza , sistemas de fiscalización, aplicación de subsidios y penalidades, asignaciones de derechos de uso, mercados de agua y otros. Se suman instrumentos de participación, educación y culturización y en general todos aquellos medios que orienten las intervenciones sobre el agua y las cuencas en forma adecuada.

Ejemplo:

3. Los instrumentos de organización para la gestión incluyen el diseño y asignación de roles y atribuciones, equipamiento técnico y humano, funcionamiento del conjunto de organizaciones, órganos, organismos, instituciones, comisiones, consejos, juntas, asociaciones, bancos de agua, mesas, agencias , empresas, consultoras, constructoras, centros de capacitación  e investigación y otras agrupaciones que son encargadas de ejecutar y aplicar los instrumentos de gestión siendo estos mismos a su vez medios de gestión. Incluyen consideraciones territoriales limites político administrativos y limites naturales como cuencas, cauces, cuerpos de agua y otros.

4. Los instrumentos de intervención directa son aquellos que modifican el sistema natural y el ciclo hidrológico por medio de obras hidráulicas de todo tipo (presas, tomas, canales, plantas de tratamiento, trasvases, bombeos, riego, acuacultura, encauzamientos para navegación etc.) y ocupación de la cuenca por asentamientos humanos. Especial atención merecen hoy en día las intervenciones para corregir efectos no deseados: Recuperación de tierras, corrección por cambio de cobertura vegetal, intervención minera y otras alteraciones antrópicas, así como protección contra efectos de origen natural o inducidas como inundaciones, sequías, deslizamientos, incendios forestales, contaminación del agua, pérdida de glaciares y humedales, alteraciones de cauces y otros. Incluye por lo tanto todas las acciones de recuperación, rehabilitación, alertas, acciones de mitigación de efectos de cambio climáticos, conservación y manejo de cuencas entre muchas más dedicadas a superar efectos no deseados.

Este es el conjunto resumido de instrumentos, medios o herramientas que un gestor de recursos hídricos dispone teóricamente para cumplir con sus metas. Todos estos instrumentos son dependientes entre sí lo que obliga a que exista por lo menos un mínimo equilibrio en su desarrollo y aplicación. Eso es evidente ya que una buena gestión depende de información, de capacidad de aplicar las leyes, de capacidad de fiscalización, de la disponibilidad de obras hidráulicas entre otros.

Sobre estos instrumentos se deben agregar aquellos que tienen relación con los valores expresados en las políticas públicas, privadas y de la sociedad

Sobre estos instrumentos se deben agregar aquellos que tienen relación con los valores expresados en las políticas públicas, privadas y de la sociedad (ambientales, sociales y económicos) tales como conservación del medio ambiente, caudales ambientales, agua para la producción y generación de rentas, equidad en el acceso al agua, rendición de cuentas, cobertura universal de agua y saneamiento, derecho humano al agua, prioridades de usos, preservación de humedales y zonas sensibles, control de corrupción, principios tales como contaminador pagador, principio de participación, principios de protección etc.

Esta aproximación es un ensayo modesto hacia una clasificación de instrumentos de gestión que sirva para hacer una lista y comparar los instrumentos de gestión disponibles y aplicados en un país, región o cuenca. Evaluar significa comparar, en este caso los instrumentos de gestión de las intervenciones sobre recursos hídricos y cuencas que se disponen, como se aplican, con qué grado se aplican y que equilibrio guardan entre sí. Un sistema adecuado de gestión de intervenciones se mide finalmente por el efecto logrado a nivel territorial: Si el sistema de gestión es adecuado entonces se podrá vivir en una cuenca que mantiene sus condiciones de sustentabilidad a pesar de ser intervenida y con actores sin mayores conflictos entre sí.

También puede ser útil para revisar los programas de formación en Gestión de Recursos Hídricos para saber si su contenido refleja lo que un gestor debe aprender para alguna vez lograr la llamada gestión   ”integrada” de recursos hídricos.

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