Reflexiones sobre los cambios en la legislación y organización para la gestión del agua en América Latina

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Sobre el blog

Axel Dourojeanni
Consultor Senior en Recursos Hídricos e Innovación en la Fundación Chile.
  • Río Mapocho en Santiago de Chile (Wikipedia).

“El grado de crisis por el agua o de conflictos para su uso, sentidos por la sociedad y recogida por los políticos, juega un rol muy importante en la definición del alcance de la ley, la selección de los comandos y controles y el rigor puesto en su aplicación …” Mary Maher, Jon Nevill y Meter Nichols[1]

Todo el esfuerzo que se realiza para modificar una ley y las organizaciones se justifica por una muy simple observación: Con las leyes y organizaciones vigentes se determina, por efecto acumulado de conflictos y reclamos que impactan en los gobiernos, que no se está pudiendo prevenir, frenar, ni combatir el deterioro de las aguas ni solucionar los conflictos por el agua en forma adecuada. Si bien siempre hay algunos avances en las capacidades de gestión se hace evidente que no son suficientes. La poca o nula adaptación progresiva (adaptive management) que tienen las instituciones públicas y también las organizaciones privadas de usuarios y las leyes de aguas; generalmente elaboradas sin considerar las variaciones territoriales en el país; terminan por pasar una factura política, social y ambiental que hace reaccionar al gobierno de turno generalmente en forma tardía.

Los países de América Latina tardan mucho en adoptar medidas legales e institucionales para enfrentar y adaptarse a los cambios

Los países de América Latina tardan mucho en adoptar medidas legales e institucionales para enfrentar y adaptarse a los cambios tales como los de clima; que originan sequías más prolongadas que las conocidas o recordadas o deben enfrentar inundaciones más violentas que las precedentes; además de tener que satisfacer el incremento de las demandas de agua que superan la disponibilidad de agua existente. A ello se suma la exigencia de recuperar caudales ambientales, impedir la sobre explotación de aguas subterráneas, evitar la contaminación, recuperar la calidad del agua y lograr que se apliquen medidas de ordenamiento de uso del territorio de las cuencas entre otros. Por ello al cabo de 30 o 40 años se habla de la necesidad de “cambios profundos”, simplemente debido a la carencia de sistemas de gestión de agua progresivamente adaptables a los cambios.

Por ello, diversos sectores reconocen simplemente; que con la ley y con la organización actual público y privada; no son capaces de hacer lo que se debe a tiempo, con la escala debida y con el compromiso adecuado de los usuarios para gestionar el agua en forma sustentable. Solo cuando el daño o el conflicto con relación al agua o la cuenca es evidente es que toman la decisión de actuar en general en forma tardía. Por experiencias directas se aprecia que el tiempo de reacción, entre la percepción inicial de que la reducción en la disponibilidad del agua puede ser algo real, pasan más de 30 a 40 años. Primero los usuarios y el estado pasa por una etapa de negación a lo que se viene, luego de apropiación de lo que puede en agua a costa del medio ambiente, comprar o simple robo de agua de otros; luego viene la etapa de asimilación de que la situación sigue peor así que adopta medidas individuales de usos eficiente del agua que dispone… para finalmente pasar a la etapa de aceptación y de reconocer que si no se une a nivel de cuenca con otros usuarios y con el estado le será imposible enfrentar solo los desafíos. Muy similar por cierto a lo que pasa en las personas y sociedad con el cambio de clima.

La necesidad de cambios “profundos” en la legislación y organización pública y privada para gestionar el agua son debido a la lentitud de reacción. Estos cambios no deben ser emotivos por lo que deben basarse en propuestas de mejoramiento sustentadas en constancias que provienen de situaciones sentidas, observadas y medidas sobre conflictos vinculados al mal uso del agua, de los recursos naturales o del territorio, y no de un simple deseo por intereses ajenos al tema para pretender cambiar una ley o una organización. Por ello una nueva ley en materia de gestión de recursos hídricos y una nueva organización debe ser orientada hacia el logro de objetivos claros con relación a los resultados esperados en la práctica, los que deben ser explícitos y presentados como principios.

Estos objetivos se pueden frasear en principios y en medidas concretas: mejorar la equidad en la distribución del agua, prevenir desastres por carencia o excesos de agua, descontaminar, limpiar un río, proteger los bordes costeros y las playas, evitar la salinización de tierras o la sobre explotación de aguas subterráneas o su contaminación. No se trata por lo tanto de priorizar objetivos basados en intereses, por ejemplo, de privatización o de nacionalización, de descentralización u otro motivo de este tipo, si no que estas acciones deben ser consecuencia de objetivos mayores como son los objetivos asociados a la gestión integrada del agua.

Las reformas en las modalidades de gestión, organización, leyes, funciones, centralización o descentralización deben ser consecuencia de lo observado como deficiente en la vida diaria y del efecto acumulado y proyectado de lo que se debe corregir. Los cambios en los procesos de gestión deben ser efectuados en la medida que aporten logros concretos destinados a superar deficiencias en la gestión de las aguas, actuales y proyectadas. Hay además que recordar que las leyes son solo una parte de la solución o de los problemas y no son la única opción ni solución… en América Latina ello es evidente cuando la institucionalidad existente se ve en la incapacidad de hacer cumplir las leyes por carencia de recursos proporcionales a las tareas a efectuar, por carencia de presencia del estado en zonas remotas, o que estas leyes no dan cuenta de las particularidades locales y por lo tanto no se ajustan a las características de la región o cuenca donde se debe aplicar. Es decir que gran parte del contenido de las leyes de agua simplemente no se aplican…y no es que sean totalmente “malas”…

La necesidad de cambios “profundos” en la legislación y organización pública y privada para gestionar el agua son debido a la lentitud de reacción

Así, los autores australianos Mary Maher, Jon Nevill y Meter Nichols (op.cit.)) señalan que “…las leyes pueden ser igualmente opuestas a los fines de una buena gestión para lo que supuestamente fueron hechas, representar más un obstáculo que una ayuda o hasta ser irrelevantes porque no cambian nada en la práctica si ni siquiera se aplican…La legislaciones son el resultado de fuerzas que por un lado buscan ser universales y por el otro son dependientes del contexto en que se aplican. Evolucionan dentro de una jurisdicción pero al mismo tiempo son impuestas sobre la misma jurisdicción..”. Las leyes pueden ser utilizadas para que jueguen o no un rol central y visible. Pueden adquirir un rol de perfil alto imponiéndose para lograr aplicar los principios pre establecidos o tener un rol menos visible induciendo y dejando aflorar una buena parte de las iniciativas de gestión por parte de los organismos y sociedad local que se adaptan a las condiciones locales y a la evolución de las situaciones hídricas.

Usualmente o idealmente los principios que se adopten deben ser el resultado de un aprendizaje tanto nacional como importado al país o región. Así la OECD[2] y otras disposiciones como la Directiva Marco Europea del Agua y otros identifican factores claves que se consideran necesarios para tener éxito en la gestión del agua y que en teoría tendrían aplicación universal, tales como (traducción y adaptación libre) :

  • Establecer una adecuado marco institucional para la gestión del agua con roles, responsabilidades claras y presupuesto asegurado.
  • Diseñar e implementar las políticas hídricas a una escala relevante en el territorio
  • Producir y hacer pública la información y datos de calidad, comparables y con credibilidad.
  • Mejorar la transparencia, participación y la integridad ética y moral de los gestores del agua.
  • Proveer acceso al agua y servicios sanitarios, en cantidad y calidad apropiada, a toda la población.
  • Establecer con claridad los marcos regulatorios y los sistemas fiscalización para el cumplimiento de la ley, normas y acuerdos
  • Mejorar la capacidad de los actores públicos y privados a cargo de la gestión del agua.
  • Disponer del financiamiento necesario para gestionar el agua y las cuencas

Las metas se expresan vía principios y vía resultados por obtener, a veces señalando cual es la vía para llegar a las metas (para que y como lograrlo). Por ejemplo los principios de la Provincia de Quebec de Canadá, que moldean su legislación y organización para la gestión del agua son:

  • Las cuencas hidrográficas constituyen las unidades naturales más apropiadas para la gestión de los recursos hídricos.
  • La gestión eficaz de la agua se basa en el conocimiento completo y en tiempo real del estado de las aguas y de la cuenca. Esto es una exigencia básica.
  • La gestión de las aguas debe considerar la interdependencia de sus usos múltiples dentro del territorio de cada cuenca y debe fomentar la concertación equitativa entre los actores que las usan.
  • Las políticas del agua y de su gestión deben apuntar a recuperar y preservar la salud de los ecosistemas de la cuenca
  • El agua es un recurso esencial para la vida y sus usuarios deben ser sujetos responsables y rendir cuenta en cuanto a sus usos y su deterioro.
  • La gestión responsable del agua por cuenca debe siempre tender a lograr su autonomía financiera y funcional en forma completa.
  • Las políticas hídricas en materia de gestión del agua deben apoyarse sobre la participación de la sociedad civil y los usuarios del agua.
  • La legislación nacional, regional y local debe adecuarse de forma de favorecer el alcance de metas de gestión Integrada de Recursos Hídricos

Es importante destacar que el grado de crisis por el agua o de conflictos para su uso, sentidos por la sociedad y los usuarios y recogida por los políticos, juega un rol muy importante en la definición del alcance de la ley, la selección de los comandos y controles y el rigor puesto en su aplicación así como en la demanda de rendimiento de cuentas por lo efectuado al aplicarla.

En el caso de Chile en 1981, por ejemplo el hecho de que la legislación fuera formulada bajo un sistema político de economía de libre mercado llevó a la entrega de derechos de agua sin pago alguno, a perpetuidad y hereditarios apostando al mercado para lograr una asignación económica eficiente descuidando los temas sociales y ambientales. En el Perú en 1969 bajo un régimen de izquierda se elaboró una ley de aguas (17752) bastante técnica, pero orientada al agro y en apoyo a la reforma agraria, gestionada por distritos de riego y con una autoridad en primera instancia que era un administrador técnico de distritos de riego descuidando otros usos y el financiamiento. Es decir que las leyes de agua muchas veces se formulan con sesgos de las orientaciones de los gobiernos de turno dejando de lado principios que deben ser universales.

En el caso de Chile, por ejemplo, podría adoptar principios tales como (sin orden de prioridad y solo a título de ejemplo):

  • Que las metas de las reformas propuestas al código de aguas vigente son garantizar la armonía entre metas sociales, económicas y ambientales;
  • Que su fin es lograr la seguridad hídrica real y no solo jurídica
  • Que se priorizará en cantidad y calidad el uso humano del agua
  • Que para lograrlo se tomará la cuenca como unidad de gestión y se adecuaran las organizaciones para este fin;
  • Que se respetaran los derechos de agua existentes y se tomaran medidas para enfrentar las consecuencias del sobre otorgamiento
  • Que se modificará y mejorará la forma de entrega de los derechos a futuro con control de los usos para garantizar las inversiones;
  • Que se reservará agua en cantidad y calidad para fines ambientales y sociales;
  • Que se aplicaran instrumentos económicos con fines de financiar los sistemas de gestión del agua por parte del estado;
  • Que será obligatorio disponer de un sistema de contabilidad hídrica por cuenca antes de hacer mas entregas de derechos de agua
  • Que se reservaran las aguas de mejor calidad y en cantidad suficiente para abastecer a las poblaciones;
  • Que se aplicaran las normas de ordenamiento territorial por cuencas con fines de proteger fuentes de agua, zonas de recarga, evitar ocupar zonas de riesgo y
  • otros temas esenciales que expresen el sentir de la sociedad en pleno.

Muchas veces las leyes de agua en los países de América Latina se debaten durante años. Circulan 30 a 60 versiones previas sin que se llegue a acuerdos. Se agregan más y más artículos, se fomentan marchas y contramarchas contra los proyectos de ley, tal como sucedió en Ecuador la década el año 2009-2010 al punto que el gobierno abandonó temporalmente la idea de la reforma para luego aprobar la ley en forma sorpresiva este año[3]. Igual paso en el Perú, durante el primer y segundo gobierno de Fujimori que finalmente archivó el proyecto de ley, ley que recién fue aprobada el año 2009 (29338) en el gobierno de Alan Garcia. En el caso peruano y otros de la región la polarización también fue motivada por la promoción que hacían ciertos consultores contratados por el BID y el BM para promover la adaptación del código de aguas de Chile…Así pueden pasar años sin cambios legales hasta que casi de un día para el otro se aprueba una nueva ley de aguas si hay decisión política de hacerlo. Así algunos cambios en las legislaciones se pueden aprobar de un día para otro, con inclusiones imprevistas…y en cuyos casos muchas veces los expertos tienen apenas horas, con suerte, para introducir aspectos esenciales que son ignorados en el apuro e ímpetu político del momento para sacar la nueva ley…

Las leyes de agua en los países de América Latina se debaten durante años

Como reflexiones finales se puede inferir que toda reforma en los sistemas de gestión de agua debe a) Partir por establecer los principios consensuados apropiados a cada país que adopta o adoptará como marco para gestionar el agua b) No esperar que las situaciones no deseadas lleguen a un extremo para hacer las reformas para lo cual su sistema de gestión debe ser adaptivo c) No dejar jamás de cumplir con las tareas básicas como mantener sistemas de monitoreo, información actualizada y la contabilidad hídrica fina en cantidad y calidad d) no dejar de lado el tema de financiamiento ni de fiscalización en el uso del agua e) Considerar en la ley la particularidades de cada región y cuenca del país para que se pueda adaptar a las condiciones particulares f) No pensar solo en la eficiencia económica o solo en la social o solo en la ambiental ..y sobre todo no caer en la ingenuidad de pensar que las solución está SOLO en privatizar o nacionalizar… La gestión del agua es mucho más complejo que eso y requiere el concurso ´público, privado y de la sociedad civil...Además de generar conocimiento, mucho conocimiento e investigación y no solo guiarse por el poder político o económico. Solo un adecuado equilibrio es lo que permite alcanzar las metas.

[1] En Australia, al año 2001, se estaba elaborando una segunda generación de leyes para la gestión de los recursos naturales orientadas a: A ser más vinculadas a objetivos y metas claramente identificadas (Target based Laws) y b) a obtener resultados de gestión de recursos naturales identificados con regiones (regionalised resources management outcomes) y con participación de actores locales. Refe: Basado Mary Maher, Jon Nevill y Meter Nichols “ Achieving river integrity trough NRM and ICM legislative frameworks. International River Symposium., August 29-31 2001 Brisbane, Australia

[2] Aziza Ahkmouch, Leader del e Water Governance Programme of the Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD).

[3] Ecuador: El 06 de agosto de 2014, la Ley de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua entró en vigencia una vez que fue promulgada en el Registro Oficial No. 305.

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