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Soberanía y gestión en acuíferos transfronterizos

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  • Soberanía y gestión acuíferos transfronterizos

Sobre el blog

Felipe Matias Salamanca Picón
Abogado, Univ. Central de Chile (2008). MSc Water: Science & Governance, King´s College London, Inglaterra (2018). Becas Chile-Conicyt (2016). Diploma en recursos naturales con mención en Derecho de Aguas, Universidad Católica de Chile (2013).
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La soberanía fue asociada con el orden interno cuando Hobbes y Bodin la definieron en los siglos XVI y XVII; hoy, la soberanía se relaciona más con la independencia, gobernanza y la autoridad por el cual un Estado tiene supremacía de su territorio evitando intervenciones externas. Es una cuestión de exclusividad. Sin embargo, esta soberanía deja de ser exclusiva y absoluta cuando la administración interna debe compartirse con Estados vecinos. Esto sucede cuando países vecinos comparten recursos naturales, como el caso de un acuífero transfronterizo.

Gestión acuíferos transfronterizos

Los acuíferos transfronterizos son aquellos divididos entre dos o más Estados soberanos, mientras que la adecuada gestión de estos es clave tanto para su sustentabilidad como evitar conflictos internacionales. Las aguas subterráneas proporcionan el 98% del agua dulce del planeta y están almacenadas desde acuíferos bajos, no confinados, hasta sistemas confinados a varios kilómetros por debajo de la superficie. A su vez, muchos acuíferos se encentran divididos y compartidos por dos o más Estados, donde la extracción de uno afecta la disponibilidad del otro, lo que en consecuencia, puede originar graves conflictos. Conflictos que pueden ser económicos, sociales, institucionales y ambientales; motivo por el cual, UNESCO ha estado promoviendo el manejo de ellos con el fin de mejorar la institucionalidad, monitoreo, fortalecimiento de profesionales, desarrollo de normativas para el manejo sustentable y la protección medioambiental. A pesar de tal importancia, la gestión, regulación y políticas internacionales sobre estas fuentes de agua han sido bastante restringidas; limitándose básicamente a acuerdos de colaboración.

Esta colaboración se basa en los principios del derecho internacional, predominantemente la soberanía, una utilización equitativa y razonable, una cooperación mutua en un desarrollo sostenible y sustentable, un intercambio regular de información y datos. Centrada principalmente en aspectos geológicos, ecológicos e hidrológicos, así como en la prevención, reducción y control de la contaminación del acuífero. El acuerdo de cooperación entre Jordania y Arabia Saudita sobre la gestión del sistema de acuíferos Saq-Ram es un ejemplo. Estos países vecinos acordaron una cooperación en el seguimiento, intercambio de datos, reducción de la demanda de agua, reducción de la contaminación con el objetivo de evitar la extracción insostenible del recurso. Establecieron un comité técnico conjunto encargado de supervisar la implementación del acuerdo. Veamos que pasa en Chile … !!!

Acuerdos de colaboración entre Chile y sus vecinos

En primer lugar, según IGRAC (International Groundwater Resources Assessment Centre, UNESCO) Chile tiene 6 acuíferos transfronterizos, que son: Dos con Perú: (a) Concordia-Escritos-Caplina (Mapa 1) y (b) Titicaca, ambos ubicados en la región de Arica y Parinacota. Tres con Bolivia: (a) Titicaca, en la región de Arica y Parinacota, (b) Ollague-Pastos Grandes, y (c) Ascotán, ambos ubicados en la región de Antofagasta. Uno con Argentina: El Cóndor-Cañadón del Cóndor, ubicado en la región de Magallanes.


Mapa 1: En color amarillo se ve el acuífero Concordia-Escritos-Caplina. La línea que atraviesa el acuífero es la frontera terrestre entre Perú y Chile. Fuente: IGRAC.

En segundo lugar, en reiteradas oportunidades UNESCO ha resaltado la inexistencia de arreglos operativos internacionales en Sudamérica sobre gestión hídrica de acuíferos compartidos, salvo Ecuador. Chile no está lejos de esta realidad (espero equivocarme), no existen acuerdos de colaboración con Bolivia, Perú y Argentina. Es más, no es posible establecer la recarga total como tampoco la disponibilidad del recurso hídrico en el sector acuífero de La Concordia debido al desconocimiento de las extracciones en la zona peruana, según Informe Técnico de la Dirección General de Aguas (DGA, SDT N°314/2011). Al respecto, el Senador por la región de Arica y Parinacota, Sr. José Durana, denuncia una importante sobreexplotación del acuífero en el lado peruano, afirmando que hay más 1.400 pozos que explotan el Concordia. Entonces, cabe preguntarse (a) ¿Están definidos los limites naturales ente ambos países para inferir los efectos de la explotación del acuífero? (b) ¿Existe un catastro y niveles de captaciones de agua subterránea en la zona peruana? (c) ¿Existen pozos de observación tanto en Perú como en Chile para saber los parámetros elásticos del acuífero, monitorear niveles, calidad de agua y ubicación de la cuña salina? Entre otras interrogantes.

Por otro lado, existe alerta sobre la alta demanda hídrica frente a la baja disponibilidad de recursos hídricos por el lado chileno, lo que tiene incidencia en el equilibrio entre agua dulce y salada provocando un riesgo de contaminación del acuífero por el desplazamiento de la cuña salina. El informe (DGA, SDT N°314/2011) termina señalando que el flujo pasante que atraviesa tal sector acuífero es de 100 l/s; mientras que a la fecha, 2020, la totalidad de ellos se encuentran constituidos (fuente DGA). Entonces, si la totalidad de los recursos disponibles están otorgados: 

a) ¿No sería pertinente declarar área de restricción del sector acuífero, ya que podría existir el riesgo de grave disminución del acuífero considerando que la oferta hídrica está comprometida y la recarga es incierta? O más bien, 

b) ¿Que la autoridad declare zona de prohibición para nuevas explotaciones debido a que la disponibilidad hídrica está comprometida? 

c) ¿Puede la Dirección General de Aguas declarar área de restricción o zona de prohibición sobre un sector acuífero cuando éste tiene una parte chilena y otra peruana?

Al respecto, el Código de Aguas chilenono” contiene normas de gestión hídrica a nivel internacional; a diferencia de la ley peruana, sí”. El artículo 128 de la Ley de los Recursos Hídricos del Perú, Ley N° 29.338, dispone que la Autoridad Nacional del Agua puede declarar el agotamiento de una fuente natural, mientras que el artículo 43, que trata las cuencas transfronterizas, ordena al Ministerio de Relaciones Exteriores, en coordinación con la Autoridad Nacional del Agua, a participar, negociar y suscribir tratados e instrumentos internacionales a fin gestionar integradamente el agua entre países vecinos.

Como si fuera insuficiente la falta de acuerdos, la falta de información y cooperación entre Chile y Perú existe otro condimento más delicado aún: un problema de soberanía creado por el fallo de la Corte Internacional de Justicia (La Corte) en el 2014 tras resolver el conflicto marítimo entre Chile y Perú: Triángulo terrestre. Motivo por el cual, nos referiremos solo al acuífero Concordia, pero sin restarle importancia a los otros acuíferos. Por ejemplo, los acuíferos Ollague-Pastos Grandes y Ascotán son fuentes naturales de imprescindible importancia en Chile por alimentar directamente muchas vegas protegidas. Aunque la legislación nacional protege, en cierta medida, las zonas que alimentan vegas y bofedales en la región de Antofagasta (arts. 58 y 63 Código de Aguas), sería importante la existencia de un acuerdo bilateral con Bolivia para regular y proteger dichas fuentes de agua. No es suficiente la reglamentación nacional cuando la cosa principal del asunto es internacional.

Triángulo de la discordia: Conflicto superficial que afecta una gestión subterránea.

Para contextualizar, en 1883, Perú y Chile terminaron la Guerra del Pacífico a través del Tratado de Ancón; sin embargo, a través del Tratado de Lima en 1929, ambos países resolvieron el desacuerdo sobre la frontera terrestre. Perú y Chile acordaron que El Punto de la Concordia sería el límite terrestre, ya que éste es el último punto antes de llegar a la costa. Por otro lado, la frontera marítima entre ambas naciones fue definida por La Corte en 2014. La Corte concluyó que el Hito No. 1 será el punto de partida de la delimitación marítima.

Como consecuencia de este veredicto, La Corte ha creado un triángulo terrestre (Mapa 2) de 37.610 metros cuadrados, provocando una soberanía incierta sobre él. Como tema controvertido, ambos países han manifestado diferentes reivindicaciones de soberanía. Mientras que Chile afirma que este triángulo terrestre es un territorio nacional dado por La Corte, Perú alega que el triángulo es parte del Perú de acuerdo con el Tratado de Lima en 1929.

Conflicto superficial, que para el caso que nos convoca, afecta toda gestión subterránea debido a la incertidumbre de quien tiene soberanía sobre el triángulo terrestre que, por cierto, otorgaría soberanía sobre la porción del acuífero.


Mapa 2: Triángulo terrestre con soberanía en disputa. Fuente: peru21.pe

Gestión- soberanía

Una soberanía claramente delimitada es previa y fundamental para una debida gestión de agua subterránea transfronteriza. En el 2008, mediante Resolución 63/124, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó los artículos sobre la “Ley de Acuíferos Transfronterizos”, siendo el primer instrumento oficial en regular: utilización equitativa y razonable, manejo, cooperación, contaminación, vigilancia, gestión, y protección de acuíferos internacionales o sistemas de acuíferos. Este instrumento señala que "cada Estado tiene soberanía sobre la porción de un sistema de acuíferos o acuíferos transfronterizos ubicado dentro de su territorio". A su vez, la Asamblea General sobre el Nuevo Orden Económico Internacional y la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, agrega que "todos los Estados tienen soberanía, incluida la posesión, el uso y la eliminación, sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades económicas". Por lo tanto, la soberanía no sólo implica un control total, absoluto y exclusivo del territorio, sino que delimita la proporción del acuífero que cada Estado tiene uso y goce. En otras palabras, crean obligaciones y derechos para ambos países.

En conclusión

Por un lado, no sería una sorpresa que el acuífero Concordia-Escritos-Caplina pudiera provocar un conflicto internacional entre Chile y Perú debido a la soberanía del triángulo terrestre y/o por motivos de una intensa extracción de aguas subterráneas sin acuerdos bilaterales. Por otra parte, Chile está en deuda en materia de acuerdos internacionales con los Estados vecinos a fin de regular, vigilar y proteger no sólo los acuíferos compartidos, sino que también las formaciones vegetacionales y diversidades biológicas existentes gracias a ellos, como el caso de las vegas en la región de Antofagasta.

Cooperación y gestión bilateral son requeridos para lograr no sólo un uso sustentable de los recursos hídricos, sino también para proporcionar seguridad a los Estados que comparten acuíferos transfronterizos. Saber con exactitud cuánta agua se puede extraer es crucial tanto para dar seguridad de desarrollo a los usos productivos, como para las protecciones medioambientales también. Para esto, la soberanía delimitada es fundamental para determinar la parte o proporción del acuífero a que un Estado tiene derecho a usar; y en base a ello lograr acuerdos o arreglos operativos. Los acuerdos bilaterales son la principal fuente de derecho internacional debido a que pueden crear obligaciones para ambos países que los consienten. Representan una función legislativa internacional. Por lo tanto, los tratados pueden considerarse como la primera instancia para que los países vecinos establezcan las cuestiones de límites y, en consecuencia, la soberanía de sus territorios y recursos naturales, como los acuíferos transfronterizos. Además, las reglamentaciones nacionales tienen una relevancia crucial en el desarrollo y aplicación de la legislación internacional, ya que la aplicación de los acuerdos internacionales se aplica mediante reglamentos nacionales, como la ley peruana. Este nexo nacional e internacional es clave en la gestión de un acuífero transfronterizo. Por otra parte, en caso de ausencia de tratados, convenios o cualquier tipo de acuerdo internacional, la Corte Internacional de Justicia ocupa una función clave en la deliberación de controversias internacionales.

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