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La prioridad de la cuenca del Tajo en tres sencillos pasos

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Sobre el blog

Fernando Payán Villarrubia
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (ICCP). Actualmente Asesor Técnico de la Agencia del Agua de Castilla-La Mancha
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En menos de un mes la Confederación Hidrográfica del Tajo formulará una propuesta con un régimen de caudales ecológicos para todas las masas de agua de su demarcación. Esta propuesta, tras un periodo de participación pública de seis meses se integrará en el Esquema de Temas Importantes (ETI), que es el segundo de los tres documentos que componen la revisión de los planes hidrológicos.

Sin embargo, hasta el año 2021 no tendremos nuevos planes. Una vez aprobado el ETI, previsiblemente en 2020, se publicará el último documento: el borrador de Plan Hidrológico, que también será sometido a participación pública durante un periodo similar. Finalizado, se iniciarían los trámites para su aprobación definitiva por el Gobierno mediante Real Decreto. Por consiguiente, con siete años de retraso y cinco sentencias del Tribunal Supremo de por medio, hasta 2021 no se implantará, con validez jurídica, un régimen de caudales ecológicos en el río Tajo.

Su importancia es capital. La vigencia del próximo Plan Hidrológico se prolongará durante seis años, es decir, concluirá en 2027. Ese mismo año finaliza la última prórroga dispuesta por la Unión Europea para el cumplimiento de los objetivos medioambientales de la Directiva Marco del Agua. En el año 2027 todas las masas de agua superficiales deberían presentar un buen estado ecológico y químico. No habrá más oportunidades. Los objetivos medioambientales establecidos para el río Tajo deberían alcanzarse con la propuesta del régimen de caudales ecológicos realizada dentro de un mes.

Un reto nada desdeñable, principalmente porque el río Tajo va más allá de su propia extensión. La incidencia del trasvase Tajo-Segura orbita alrededor de la planificación hidrológica de la demarcación del Tajo, pese a su teórica subordinación. La ley, mediante el “principio de prioridad de la cuenca cedente”, establece que los usos del Tajo son prioritarios frente a cualquier trasvase. Pero, ¿cómo se articula exactamente este principio?

Excedentes de la cuenca del Tajo

Desde que se planteó el trasvase Tajo-Segura se determinó que las aguas trasvasadas solamente podrían ser excedentarias de la cuenca del Tajo (Ley 52/1980). El concepto de excedente alude a algo que sobra en el lugar de origen. En consecuencia, no parecen admisibles carencias o restricciones en la cuenca cedente, a menos que se hubiesen producido exactamente igual en caso de no haber realizado trasvase alguno.

En un sistema hiperanual, salvo cuando los embalses están a punto de desaguar por el aliviadero de la presa, resulta imposible afirmar con absoluta certeza que un volumen trasvasado no vaya a generar posteriormente infradotación en la cuenca del Tajo. Esto significa que la aplicación a ultranza del concepto de excedentes nos obligaría a mantener volúmenes de reserva muy elevados en el hiperembalse, utilizando exclusivamente una pequeña parte de su capacidad de regulación para los usos del trasvase.

Para solucionarlo se estableció un mecanismo que permitiera la explotación de un embalse teniendo en cuenta la prioridad de ciertos usos sobre otros, garantizando que la explotación subsidiaria no afectase a las necesidades de las demandas prioritarias. Los “umbrales de reserva mínima” indican los volúmenes de existencias precisos para cubrir determinadas demandas hídricas durante un periodo de tiempo, con un régimen de aportaciones desfavorables. El uso secundario aprovecha el embalse junto a los usos prioritarios siempre que las existencias no desciendan por debajo del “umbral mínimo de recursos no trasvasables” determinado en el cálculo, cuyo valor representa la garantía temporal y volumétrica para la cuenca cedente. En una analogía económica, el “umbral mínimo de recursos no trasvasables” sería el capital que almacenamos en el banco para hacer frente a las facturas propias cuando los ingresos sean inferiores a los gastos. Por debajo de este umbral no estaríamos en disposición de facilitar un crédito a otro usuario, puesto que no dispondríamos de excedentes en nuestro haber.

Art.12.2 de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional.
“Toda transferencia se basará en los principios de garantía de las demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente, incluidas las restricciones medioambientales, sin que pueda verse limitado el desarrollo de dicha cuenca amparándose en la previsión de transferencias. Se atenderá además a los principios de solidaridad, sostenibilidad, racionalidad económica y vertebración del territorio”

En definitiva, en la explotación del trasvase Tajo-Segura, para confirmar que las aguas que se trasvasan sean excedentarias, no basta con atender todos los usos de forma prioritaria, también hay que garantizarlos durante un periodo de máxima necesidad. Llegados a este punto habría que introducir una cuestión relevante en las obligaciones de la explotación del trasvase Tajo-Segura, porque no es lo mismo atender los usos que garantizarlos. Existe una relación estrecha entre ambos conceptos, aunque se cumplen de forma diferente.

El primero, la atención de las demandas, se logra con el desembalse realizado, en este caso, desde el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía que permite satisfacer todos los usos propios sin ninguna restricción en un momento puntual. El “desembalse de referencia” sería el flujo anual necesario para atender los usos del Tajo, cuyo valor se estableció en 365 hm3/año en el Real Decreto 773/2014, norma que regula las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura.

El segundo, la garantía de los usos consuntivos y medioambientales, en aguas superficiales, se alcanza estableciendo un volumen de reserva en el hiperembalse. Este volumen debe ser suficiente para satisfacer las demandas en el periodo de sequía más desfavorable. Es decir, representa la disponibilidad futura de recursos para atender todos los usos, sin restricciones, en un periodo de máxima necesidad. La garantía, en forma de volumen embalsado, no es directa, sino que se obtiene mediante un proceso de cálculo en el que intervienen, entre otros factores, los “gastos” equiparables al desembalse de referencia y los “ingresos” asimilables a las aportaciones durante el periodo de sequía más desfavorable. Precisamente, al volumen de existencias en el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía que asegura poder utilizar, al menos, el “desembalse de referencia” durante un periodo de sequía se denomina, como ya se ha comentado, “umbral mínimo de recursos no trasvasables”, actualmente fijado en 400 hm3, en la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional.

En definitiva, atender y garantizar las demandas son dos caras de una misma moneda. Es asegurar la satisfacción de los usos prioritarios en el presente y en el futuro de la gestión.

Como decíamos, un factor imprescindible para cumplir el “principio de prioridad de la cuenca cedente” es asegurar que las aguas que se trasvasan sean excedentarias de la cuenca del Tajo. Y el carácter de excedentario solamente se satisface cuando se hayan atendido y garantizado todos los usos prioritarios de la cuenca del Tajo con anterioridad a la realización de cualquier trasvase.

La gestión del trasvase Tajo-Segura

Sin embargo, el “principio de prioridad de la cuenca cedente” no concluye aquí. La regulación específica del trasvase Tajo-Segura amplía este concepto (de prioridad de la cuenca cedente) a partir de un requerimiento de gestión exigido, que consiste en minimizar otro umbral de existencias en el hiperembalse denominado de “condiciones hidrológicas excepcionales (Ley 21/2015). Por tanto, este criterio obliga a mantener el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía por encima de un determinado volumen de existencias durante el funcionamiento del trasvase Tajo-Segura.

Las denominadas “condiciones hidrológicas excepcionales” concurren cuando, estando plenamente garantizados los consumos del Tajo sin ninguna restricción, no se pueda garantizar un volumen mínimo de trasvase al año. Al tratarse de una garantía, nuevamente se trata de un volumen de existencias en el hiperembalse específico. Este volumen tiene que garantizar, además de los usos propios de la cuenca del Tajo, un volumen mínimo de trasvase. Por ello, en el procedimiento de cálculo para obtener esta garantía habría que añadir al “desembalse de referencia” el caudal mínimo de trasvase anual.

El resultado es que las “condiciones hidrológicas excepcionales” en el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía no dependen exclusivamente de los usos prioritarios del Tajo, sino que, con la definición actual, están influenciadas por el volumen mínimo de trasvase que se pretenda garantizar. Aparentemente incurriríamos en una contradicción, puesto que el “principio de prioridad de la cuenca cedente” otorgaría tal prioridad cuando, con la aplicación de las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura, estuviesen garantizados los usos mínimos de la cuenca receptora.

En cualquier caso, con este condicionante (permanentemente ignorado) se pretende racionalizar el uso del trasvase Tajo-Segura. Es una forma de evitar la sobreexplotación de los recursos hídricos, distribuyendo los excedentes trasvasados anualmente, y, al mismo tiempo, sirve para proteger los usos prioritarios en las recurrentes situaciones de sequía del clima mediterráneo. Necesariamente, para asegurar que durante la gestión del trasvase Tajo-Segura se minimizan las “condiciones hidrológicas excepcionales” y, por tanto, que se cumple el “principio de prioridad de la cuenca cedente”, será necesario, aparte de atender y garantizar los usos propios, evaluar el modelo de gestión propuesto en las reglas de explotación[1].

La reconstrucción del principio de prioridad de la cuenca cedente

Según todo lo anterior, el “principio de prioridad de la cuenca cedente”, a través de los preceptos legales actualmente vigentes, se construye sobre tres requisitos:

  1. Atender los usos prioritarios de la cuenca del tajo en cualquier momento puntual, sin restricciones, estableciendo un “desembalse de referencia”.
  2. Garantizar durante el periodo de sequía más desfavorable todos los usos incluidos en el “desembalse de referencia”, a partir del “umbral mínimo de recursos no trasvasables”.
  3. Mantener el volumen de existencias del hiperembalse de Entrepeñas y Buendía durante el mayor tiempo posible por encima de las “condiciones hidrológicas excepcionales”.

Los dos últimos se corresponden con umbrales de existencias en el hiperembalse, cuyo valor obtenido en el cálculo depende del “desembalse de referencia” utilizado. Pero, cualquier requerimiento adicional para atender los usos prioritarios conlleva un aumento en el “desembalse de referencia” y, en consecuencia, requiere elevaciones en el “umbral mínimo de recursos no trasvasables” y en las “condiciones hidrológicas excepcionales”.

Por todo ello, la formalización del “principio de prioridad de la cuenca cedente” no puede limitarse al establecimiento estático de un “umbral mínimo de recursos no trasvasables”. Es una condición esencial, pero no la única. Requiere una metodología muy concreta, en un orden determinado, que consiste en un proceso iterativo cuyo resultado demuestre el cumplimiento permanente de los tres requisitos anteriores. Ni siquiera es suficiente con la determinación del “desembalse de referencia” y el “umbral mínimo no trasvasable”, hay que establecer las condiciones hidrológicas excepcionales” y evaluar que las reglas de explotación utilizadas minimizan su aparición.

Los umbrales obtenidos en el hiperembalse son muy sensibles a la variación de otros valores como el “desembalse de referencia” y las aportaciones mínimas registradas durante el periodo de sequía más desfavorable. Además, el volumen trasvasable, es decir, los excedentes anuales disponibles, deben cuantificarse a fin de controlar la presión que ejerce el trasvase Tajo-Segura sobre la cuenca cedente y para administrar los recursos en la cuenca receptora. Esta valoración depende exclusivamente del análisis de las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura utilizadas.

Por ello, el régimen de caudales ecológicos que se proponga en el próximo ETI, si supera el caudal mínimo actual en Aranjuez (6 m3/s), Toledo (10 m3/s) y Talavera (10 m3/s), supondrá un incremento respecto al “desembalse de referencia” del RD 773/2014 (365 hm3/año). El aumento de las necesidades para satisfacer los usos medioambientales de la cuenca cedente diluye por completo el “principio de prioridad de la cuenca cedente” actualmente establecido. El “umbral mínimo de recursos no trasvasables”, así como las reglas de explotación del RD 773/2014, que supuestamente cumplían con la minimización de las “condiciones hidrológicas excepcionales”, carecerían de validez.

La propuesta del nuevo régimen de caudales ecológicos, como única solución, no es una respuesta integral a la gestión del trasvase Tajo-Segura. Hay que acometer cambios legislativos de gran calado para atender y garantizar su correcta implantación, en cumplimiento del “principio de prioridad de la cuenca cedente” que exige nuestra legislación para las transferencias de recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos planes hidrológicos. El tiempo apremia para iniciar estos cambios si deben establecerse con los nuevos planes hidrológicos.

[1] Tradicionalmente, la evaluación de las reglas de explotación se ha realizado retrospectivamente. Las últimas, las contenidas en el RD 773/2014, analizaron cuál hubiera sido el comportamiento de la cabecera del Tajo entre 1980 y 2012 si se hubieran utilizado los parámetros que se proponen en la regla de explotación del RD 773/2014.

Sorprendentemente este análisis ya indicaba la escasa probabilidad de minimizar las “condiciones hidrológicas excepcionales”.

Pese al incumplimiento del mandato legal que esto supone, no hubo ningún impedimento para su aprobación.

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