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¿Por qué hay que cambiar las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura?

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  • ¿ qué hay que cambiar reglas explotación trasvase Tajo-Segura?
  • El Real Decreto 773/2014 que regula las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura requiere numerosos cambios para adaptarse a la realidad de la cuenca cedente y cumplir las sentencias del Tribunal Supremo.

Sobre el blog

Fernando Payán Villarrubia
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos (ICCP). Actualmente Asesor Técnico de la Agencia del Agua de Castilla-La Mancha
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¿Cómo se cuentan las historias de hace cuarenta años? En 1979 se inicia la explotación del trasvase Tajo-Segura. Atrás queda la concepción de la infraestructura por D. Manuel Lorenzo Pardo, allá por 1933. Aunque, el verdadero origen del trasvase Tajo-Segura puede fecharse en 1967, con la redacción del Anteproyecto de la obra elaborado por Martín Mendiluce y Pliego Gutiérrez.

En aquella época se decidió corregir a la caprichosa naturaleza, reordenando los recursos hídricos para adaptarlos al resto de factores geo-económicos del país[1]. Para ello era necesario alterar la configuración natural de las cuencas hidrográficas. Con este fin se construyó el trasvase Tajo-Segura.

El trasvase Tajo-Segura se inicia en la cabecera del Tajo, concretamente en el embalse de Bolarque, situado aguas abajo del hiperembalse de Entrepeñas y Buendía del que depende su regulación. Desde Bolarque, el trasvase atraviesa de norte a sur Castilla-La Mancha durante 286 km hasta desembocar en el embalse del Talave, ya en la cuenca del Segura. A partir de ahí, una entramada red hidráulica distribuye los recursos hídricos procedentes del Tajo entre las provincias de Murcia, Alicante y Almería, por el conocido como “post-trasvase”. Pese a su longevidad, esta obra continúa siendo el mayor trasvase de agua en volumen y longitud de nuestro país. Existen otros, pero ninguno como él.

En su concepción, el trasvase Tajo-Segura se sustentaba sobre dos pilares fundamentales. El primero, unas aportaciones en la cabecera del Tajo cercanas a los 1.400 hm3/año de media. El segundo, unos usos del río Tajo limitados, principalmente su caudal hasta Aranjuez, que se redujo desde más de 30 m3/s, en promedio, hasta 6 m3/s, el mínimo imprescindible para refrigerar la extinta Central Nuclear de Zorita. Estos dos condicionantes proporcionaron los criterios hidrológicos para diseñar una infraestructura capaz de trasvasar 1.000 hm3 al año al Levante español. Sin embargo, salvo la obra, nada queda de ninguno de ellos.

Prácticamente, como si de una maldición se tratase, con el inicio del trasvase Tajo-Segura las aportaciones en la cabecera del Tajo se redujeron en promedio un 47%. Se esperaban 1.400 hm3/año (media de las aportaciones entre 1912 y 1980) y solamente se reciben 743 hm3/año. Con estas cifras, sería impensable trasvasar volúmenes cercanos a los inicialmente concebidos; supondría nada menos que un 134% de las aportaciones actuales. Entonces, ¿cuánto agua se ha podido trasvasar? Durante todos estos años, manteniendo el caudal del río Tajo en Aranjuez próximo a 6 m3/s, se han trasvasado, de media, 323 hm3/año. Cualquier análisis de rentabilidad podría dar buena cuenta de una obra que funciona al 32% de su capacidad. Aun así, el precio pagado por este proyecto no ha sido baladí. Ni más ni menos que uno de los tramos del río más largo de la península Ibérica, un precio que las instancias europeas no están dispuestas a asumir.

La regla de explotación del trasvase Tajo-Segura

Pero no es la intención de este texto hablar del pasado. Actualmente, un real decreto del Gobierno regula el volumen trasvasado cada mes, el Real Decreto 773/2014. A priori su funcionamiento no parece irracional. Si el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía almacena más cantidad de agua, se trasvasa una cantidad mayor, y viceversa. Pero, como sucede casi siempre, la lógica depende de los números, así que profundizaremos algo más en ellos.

En el citado Real Decreto se han establecido tres umbrales, que subdividen en cuatro niveles toda la capacidad del hiperembalse de Entrepeñas y Buendía (2.474 hm3). A cada nivel le corresponde un determinado volumen de trasvase mensual.

  • Cuando el hiperembalse almacena menos de 400 hm3 no se puede trasvasar (Nivel 4). Este primer umbral de 400 hm3 sirve teóricamente para respetar la prioridad de la cuenca cedente y, en consecuencia, está reservado para los usos prioritarios de la cuenca del Tajo. El valor de este umbral se estima calculando cuál es el volumen embalsado inicial que se necesita para atender todos los usos del Tajo, incluidos los medioambientales, en el periodo de sequía más desfavorable. Todo ello, sin llegar a vaciar el hiperembalse cuando finaliza la sequía. En otras palabras, debería ser la cantidad de agua que se necesita en el hiperembalse para atender con total garantía los usos de la cuenca del Tajo que dependen de él. Los volúmenes por encima de este umbral se consideran excedentes de la cuenca.

  • El siguiente umbral no es un valor constante como el anterior, sino que varía mes a mes. De forma que podríamos decir que es una curva formada por doce segmentos. Cada segmento es el valor del umbral en un determinado mes. Cuando el hiperembalse almacena un volumen de reserva intermedio entre 400 hm3 y el indicado por esta curva (cuya media anual es de 625 hm3), la regla determina que se encuentra en “condiciones hidrológicas excepcionales” (Nivel 3). Como tendremos ocasión de ver más adelante, aquello de “excepcionales” es tan solo un apellido lejano. Aun así, lo que nos interesa en este momento es que este umbral no es aleatorio. También depende de los usos prioritarios de la cuenca del Tajo, aunque, esta vez, compartidos con un trasvase mínimo adoptado. Es decir, esta curva representa qué volumen inicial tiene que almacenar el hiperembalse para satisfacer los usos de la cabecera del Tajo, más un trasvase mínimo, en el periodo de sequía más desfavorable sin vaciar el hiperembalse cuando finaliza la sequía. Es sencillo diferenciar estos dos primeros umbrales, ¿no? El primero establece las garantías exclusivamente para los usos del Tajo. El segundo establece dichas garantías cuando se comparten las aguas almacenadas entre los usos del Tajo y los usos considerados mínimos del trasvase. En el Nivel 3, debido a la “excepcionalidad” de la situación, corresponde a la ministra para la Transición Ecológica decidir un trasvase que puede oscilar desde cero hasta 20 hm3/mes.

  • Si siguen aumentando los recursos almacenados en el hiperembalse por encima de la curva de “condiciones hidrológicas excepcionales” entraríamos en Nivel 2, hasta el siguiente umbral de 1.300 hm3 de reserva. Este umbral no es como los dos anteriores. Esta vez no depende de los usos prioritarios del Tajo, sino que se calcula mediante un procedimiento de tanteo diseñado para optimizar al máximo el funcionamiento del trasvase Tajo-Segura. En Nivel 2 el trasvase es automático de 38 hm3/mes.

  • Por encima del umbral de 1.300 hm3 de reserva y hasta el máximo de la capacidad del hiperembalse (2.474 hm3) se encuentra el Nivel 1. En este nivel el trasvase automático que se realizaría sería de 60 hm3/mes, sin superar el máximo legalmente permitido[2] de 600 hm3/año.

Toda esta maraña de números es lo que llamamos “reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura”. Solamente hay que certificar a primeros de cada mes qué volumen de agua almacena el hiperembalse y, en consecuencia, se autoriza un trasvase mensual (60, 38, 0-20 hm3/mes) en función del nivel de la regla de explotación en el que nos encontremos (1, 2, 3 o 4). Como anunciábamos un poco más arriba, una regla de explotación aparentemente lógica.

Los objetivos de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura

Ahora bien, las reglas de explotación del trasvase Tajo-Segura tienen un cometido muy concreto. Un imperativo legal que consiste en “estabilizar los suministros de la cuenca receptora interanualmente, al mismo tiempo que se minimizan las condiciones hidrológicas excepcionales” (Ley 21/2015). Realmente se trata de un objetivo doble, compartido entre la cuenca receptora y la cuenca cedente.

En la cuenca cedente, por ley, se debe minimizar el tiempo que el hiperembalse se encuentra por debajo del Nivel 3, o lo que es lo mismo, de la curva de “condiciones hidrológicas excepcionales”. La pregunta que surge inmediatamente es: ¿se ha cumplido este objetivo legal en el periodo de vigencia del Real Decreto 773/2014? La respuesta es un rotundo y contundente “No”. Desde la entrada en vigor del Real Decreto, más del 80% de los meses el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía ha permanecido por debajo de las “condiciones hidrológicas excepcionales”, y nunca por encima del umbral de 1.300 hm3. En la cabecera del Tajo, la situación “excepcional” se ha convertido, por obra y gracia de la regla de explotación del trasvase, en habitual. A veces parece caprichoso exigir este requerimiento de gestión, porque ¿a quién favorece que el hiperembalse almacene agua por encima de 625 hm3 de reserva? Es posible que los Municipios Ribereños, hastiados de contemplar el “Mar de Castilla” sin mar, tengan algo que responder. No obstante, más allá de especulaciones, es un requisito legal que favorece a la cuenca cedente y que nunca se ha cumplido.

El cumplimiento de la otra condición, la que exige estabilizar los suministros interanualmente en la cuenca receptora, tampoco es para vanagloriarse. El trasvase permaneció cerrado durante 10 meses sin poder trasvasar, desde junio de 2017 hasta marzo de 2018. El año hidrológico 2017/2018 el trasvase fue de 142,5 hm3, un 56% por debajo de la media (323 hm3/año). Los recursos regulados en la cuenca del Segura son más irregulares que nunca, sobre todo durante los periodos de sequía. La regla de explotación, como vemos, tampoco ha logrado estabilizar los suministros interanualmente en la cuenca receptora.

A menudo se buscan culpables externos para justificar los incumplimientos reiterados del imperativo legal. Normalmente se culpa al descenso de las aportaciones de la cabecera del Tajo. Y no hay que olvidar que esto es cierto. Como ya se ha comentado, las aportaciones han descendido, de media, un 47% desde 1980 hasta la actualidad, respecto al periodo 1920-1980. Sin embargo, es más destacable la falta de adaptación de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura a la situación hidrológica presente y, si tenemos en cuenta los pronósticos del CEDEX referidos al cambio climático, también futura.

El excesivo trasvase en Nivel 2 (38 hm3/mes) impide mantener el hiperembalse en este nivel. Es fácil de entender: 38 hm3/mes equivalen a 456 hm3/año de trasvase; los usos del Tajo actualmente están cifrados en 365 hm3/año y las pérdidas por evaporación e infiltraciones cuando los embalses permanecen en Nivel 2, son, aproximadamente, 70 hm3/año. Esto suma un total de 891 hm3/año, un volumen superior en un 20% al de las aportaciones medias actuales (743 hm3/año). Por consiguiente, con el trasvase estipulado en Nivel 2, el hiperembalse solamente permanecería por encima de la curva de “condiciones hidrológicas excepcionales” 3 de cada 10 años.

Asimismo, comenzar un periodo de sequía en la cabecera del Tajo, en el que las aportaciones son inferiores a 400 hm3/año, con reservas almacenadas por debajo de las “condiciones hidrológicas excepcionales”, pone en riesgo la estabilidad interanual de los suministros de la cuenca receptora. Un trasvase de 20 hm3/mes en Nivel 3 equivale a 240 hm3/año de trasvase. Si añadimos los usos del Tajo (365 hm3/año) y las pérdidas por evaporación e infiltración del hiperembalse en Nivel 3 (30 hm3/año), suman 635 hm3/año. Esta última cifra es un 60% superior a las aportaciones en la cabecera del Tajo durante un periodo de sequía, de manera que sería relativamente sencillo descender al Nivel 4 de la regla de explotación, interrumpiendo el suministro del trasvase.

Por tanto, ninguna de las dos condiciones exigidas por ley para el funcionamiento del trasvase Tajo-Segura se cumple ni se va a cumplir con la regla de explotación actual. La causa principal de estos incumplimientos no es el descenso de las aportaciones en la cabecera del Tajo, sino la incorrecta gestión del trasvase y los volúmenes trasvasables establecidos en cada uno de los niveles ¿No es este motivo suficiente para modificar el Real Decreto 773/2014? Para cumplir la ley es imprescindible modificar, reduciéndolos, los volúmenes mensuales trasvasados en cada uno de los niveles de la regla de explotación.

La (no) prioridad de la cuenca cedente de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura

Pero iremos más allá de los objetivos legales. Ninguno de los umbrales que dependen de los usos de la cuenca del Tajo (Nivel 3 y Nivel 4), que son los que establecen la prioridad de la cuenca cedente, está bien dimensionado.

Los abastecimientos, regadíos, usos ganaderos, industriales, recreativos y, desde la entrada en vigor de la Directiva Marco del Agua, los caudales ecológicos de la cuenca del Tajo tienen preferencia respecto a cualquier trasvase. Por eso, para determinar las aguas excedentarias, es necesario conocer cuáles son los usos prioritarios que pueden satisfacerse desde el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía. El Real Decreto 773/2014 denomina “desembalse de referencia” a la cantidad de agua que desaguan los embalses de cabecera del Tajo hacia el río para satisfacer todos sus usos, indicados en el Plan Hidrológico de la Demarcación del Tajo. Por tanto, teóricamente, el “desembalse de referencia” define las necesidades anuales de la cuenca cedente. Aunque se haya puesto el sobrenombre “de referencia” al desembalse, no es ninguna referencia propiamente dicha, es más bien una imposición. El Real Decreto 773/2014 limitó el desembalse a la cuenca del Tajo en 365 hm3/año como máximo.

De estos 365 hm3/año, 189 hm3/año corresponden al caudal mínimo que ha de circular por Aranjuez (6 m3/s). Y enfatizamos que se trata de un caudal mínimo, porque ni el Plan Hidrológico del Tajo ni el Real Decreto 773/2014 contemplan un régimen de caudales ecológicos en el tramo medio del río. El Tribunal Supremo ha anulado recientemente parte del Plan Hidrológico de la Demarcación del Tajo. Y lo ha hecho precisamente, por no implantar un régimen de caudales ecológicos, refiriéndose, específicamente, al caudal circulante del río Tajo en Aranjuez. ¿Cómo es posible qué se anule el Plan Hidrológico por no implantar un régimen de caudales ecológicos y, al mismo tiempo, se mantenga la regla de explotación que debe garantizarlos?

Aun así, el Tribunal Supremo ha derribado el último pilar que sustentaba el trasvase Tajo-Segura en su concepción original. El caudal mínimo de 6 m3/s en Aranjuez, contemplado inicialmente para refrigerar la Central Nuclear de Zorita, tiene que ser sustituido por un régimen de caudales ecológicos que facilite el cumplimiento de los objetivos de la Directiva Marco del Agua. Estamos ante la pregunta del millón de dólares: ¿cuál debe ser el régimen de caudales ecológicos del río Tajo? Prácticamente, de su respuesta depende todo lo demás.

Estas mismas sentencias del Tribunal Supremo recomiendan mantener como referencia el régimen de caudales ecológicos que la Confederación Hidrográfica del Tajo calculó en el Esquema de Temas Importantes, pero decidió no implantar en el Plan Hidrológico, donde mantuvo el caudal mínimo de 6 m3/s. En Aranjuez, este régimen de caudales ecológicos era, en promedio, de 10,84 m3/s. Nada menos que 153 hm3/año adicionales a los considerados en la regla de explotación del trasvase (189 hm3/año). En consecuencia, las necesidades medioambientales reales de la cuenca del Tajo son, al menos, de 342 hm3/año y no de 189 hm3/año.

El trasvase Tajo-Segura ha postergado, sistemática y continuadamente, la prioridad de la cuenca cedente legalmente establecida. Primero, la Confederación Hidrográfica del Tajo tardó 18 años, desde 1980 hasta 1998, en determinar los excedentes de la cuenca a que hacía referencia la ley 52/1980 como únicos recursos trasvasables. Segundo, la Confederación también ha retrasado la implantación del régimen de caudales ecológicos hasta 2021. La implantación debió realizarse, al menos, hace cinco años, con la aprobación de los primeros planes hidrológicos elaborados con los criterios de la Directiva Marco del Agua. Estas decisiones se añaden a otras que menoscaban los derechos de prioridad otorgados a la cuenca cedente.

En cualquier caso, los regímenes de caudales ecológicos no son los únicos usos del Tajo olvidados en el “desembalse de referencia” del Real Decreto 773/2014 (365 hm3/año). Desde que se aprobó el Plan Especial de Sequía de la cuenca del Tajo, en diciembre de 2018, la cabecera del Tajo debe atender una parte de los usos de regadío de la Zona Regable del Canal Bajo del Alberche cuando el Sistema Alberche se encuentre en situación de alerta o emergencia por escasez. Precisamente, esta es la situación actual. El Sistema Alberche está en estado de sequía prolongada y alerta por escasez desde marzo de 2019. En estado de alerta se requieren, sin contabilizar las pérdidas producidas en el trayecto, 30 hm3 adicionales desde la cabecera del Tajo para atender los usos de regadío durante el próximo trimestre (junio-septiembre). Usos que, recordémoslo, son prioritarios frente a cualquier trasvase. Este volumen de 30 hm3 no está considerado en los 365 hm3 de “desembalse de referencia”.

Pero los umbrales de los Niveles 3 y 4 no pueden depender solamente de los usos del Tajo. También han de variar con un periodo de sequía más restrictivo que el inicialmente considerado. Con los mismos usos, una sequía más intensa y duradera obliga a aumentar el volumen de embalse inicial necesario para atender estos usos con total garantía. Es necesario, por tanto, actualizar los datos de los umbrales para afrontar la situación más desfavorable. En el año hidrológico 2016/2017 se produjo la sequía más intensa en la cabecera del Tajo desde que se tienen registros. Las aportaciones mínimas interanuales se redujeron un 26%. ¿Dirían que se han actualizado los cálculos de los umbrales para adaptarlos a los datos mínimos de aportaciones? La respuesta, como ya suponen, es de nuevo no. La regla de explotación, en cuyo cálculo la aportación mínima juega un papel esencial, no se ha modificado para adaptarse a la peor situación, poniendo así en riesgo la prioridad de la cuenca cedente.

Por ejemplo, tomando en consideración las nuevas aportaciones mínimas, la curva de “condiciones hidrológicas excepcionales” correspondiente al mes de abril se tendría que elevar 77 hm3. Esta elevación hubiera supuesto que en abril de 2019 el trasvase aprobado habría sido, como máximo, de 20 hm3/mes (Nivel 3), en lugar de los 38 hm3/mes autorizados (Nivel 2).

Por último, y no por ello menos importante, la actual regla contempla restricciones en la cuenca cedente. En concreto, del 15% en los abastecimientos y del 35% en los regadíos. Todo con la única finalidad, otra vez, de hacer descender el umbral de Nivel 3 y, con ello, incrementar los trasvases realizados. En resumidas cuentas, la regla de explotación del trasvase no garantiza los caudales ecológicos, desatiende los riegos del Canal Bajo del Alberche, ignora los efectos de la última sequía, y, para rematar la faena, aplica restricciones a la cuenca del Tajo. Incluso sin considerar el régimen de caudales ecológicos, de no aplicar estas restricciones en la cuenca cedente (restricciones que son incompatibles con la prioridad que le otorga la legislación a la cuenca del Tajo), la media de la curva de “condiciones hidrológicas excepcionales” sería de 915 hm3 de reserva en el hiperembalse de Entrepeñas y Buendía, frente a los 625 hm3 actuales. Para cumplir el objetivo legal (“minimizar las condiciones hidrológicas excepcionales”), los embalses de cabecera del Tajo se deberían mantener por encima de 915 hm3 de reserva.

En definitiva, para obtener los umbrales de los niveles 3 y 4 es necesario cuantificar correctamente los usos de la cuenca del Tajo y el periodo de sequía más restrictivo. Pues bien, la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura infravalora los usos y sobrevalora, por desactualizadas, las aportaciones del periodo de sequía. Si se quiere garantizar de verdad la prioridad de los usos de la cuenca cedente, aplicando el mismo criterio de cálculo en que se basa la regla actual, es necesario elevar el umbral de Nivel 4 hasta, al menos, 800 hm3 de reserva justo el doble del umbral actual (400 hm3).

Certidumbres de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura

Después de este empacho numérico, recapitulemos un poco. El Real Decreto 773/2014, que define umbrales, niveles y volúmenes trasvasables en cada uno de ellos, adolece de errores de peso en su cálculo, y falla claramente en el cumplimiento de los objetivos que la ley le encomienda. Esta es la realidad técnica de la regla de explotación del trasvase Tajo-Segura. Se disminuyen artificialmente los umbrales que dependen de los usos prioritarios de la cuenca del Tajo y, al mismo tiempo, se incrementan de forma insostenible los volúmenes mensuales trasvasables en cada uno de los niveles. El resultado es una vulneración flagrante de la ley: la prioridad de la cuenca cedente se vulnera de forma palmaria, del mismo modo que se incumplen los objetivos legalmente exigidos. Todo ello, con la única finalidad de mantener de facto una situación legalmente fraudulenta y materialmente insostenible. Porque la realidad es que la infraestructura diseñada para trasvasar 1.000 hm3 al año, a duras penas podría trasvasar 130 hm3/año si se respetase la prioridad de la cuenca cedente y se fijara un régimen de caudales ecológicos en el río Tajo.

A menudo, desde la cuenca receptora se solicita “menos contaminación política en los temas relacionados con el agua”. Exigen que sean “exclusivamente los técnicos los que trabajen”. En este artículo se ha mostrado una fundamentación exclusivamente técnica que demuestra la inviabilidad hidrológica y medioambiental del trasvase Tajo-Segura. Habrá otras perspectivas, se priorizarán otras cuestiones no relacionadas con la hidrología, el medio ambiente o la prioridad de la cuenca cedente, pero no se puede silenciar una parte de la verdad.

Con la crisis climática instalada ya en nuestro país, no es el momento de hacernos trampas al solitario. Necesitamos políticas valientes, capaces de reconocer los errores técnicos que cometemos y rectificarlos cuando se prueba su existencia. Porque gobernar es, entre otras cosas, dialéctica entre contrarios. En este caso concreto se decide entre respetar la prioridad de la cuenca cedente, por una parte, y aumentar los volúmenes trasvasados, por otra. Durante 40 años la balanza se ha inclinado del lado del trasvase.

Si realmente deseamos adaptarnos a los efectos de la crisis climática y mejorar la gestión de las sequías conviene concienciarnos sobre la realidad menguante de los recursos hídricos disponibles y respetar las necesidades medioambientales que sustentan los ecosistemas de los que dependemos. En lo que concierne al trasvase Tajo-Segura es imperativo readaptar su funcionamiento, simplemente para adecuarlo a los condicionantes actuales, porque, como se ha demostrado, aquellos en que se basaron su concepción y gestión ya no existen. A partir de aquí, tenemos no sólo críticas, también propuestas. Pero eso lo dejamos para la 2ª parte de este artículo.

[1] El “Anteproyecto General de aprovechamiento conjunto de los recursos hidráulicos del centro y sureste de España” de 1967 afirma que: “La España peninsular dispone de recursos hídricos totales en cantidad tranquilizadora, pero estos recursos se ofrecen de forma irregular en el tiempo y según una distribución geográfica desfavorable, en relación con el resto de factores geo-económicos del país.”

[2] Aunque la infraestructura se diseñó para trasvasar 1.000 hm3/año, la Ley 21/1972, sobre el aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, establece un volumen máximo trasvasable de 600 hm3/año en la 1ª fase. Este volumen se podría ampliar hasta los 1.000 hm3/año en una 2ª fase, cuando concluyeran determinadas obras de compensación. Sin embargo, la 2ª fase no ha llegado a plantearse nunca.

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