En muchos lugares del mundo (incluyendo España), es evidente que el agua es, entre otras cosas, un activo económico crucial y su escasez un factor limitante para el desarrollo... o una oportunidad. Es el caso de los estados del oeste de EEUU, el Pacífico peruano, el norte de Chile, la mayor parte del Mediterráneo (tanto sur de Europa como norte de África), Oriente Medio, Singapur, el sur de Australia, amplias zonas del centro y del sur de Asia, etc.
En España, en un contexto de aridez o semiaridez (dos terceras partes del país en riesgo de desertificación), la gestión del agua es esencial para explicar el desarrollo económico y social. El 16% del valor añadido bruto de la agricultura de la UE, únicamente detrás de Italia y Francia, proviene de España. No es el único ejemplo: el desarrollo de un sector energético moderno (para producir energía se necesita agua, así como para producir agua se necesita energía), el súbito proceso de urbanización (del 57 al 80% de la población total desde 1960), la expansión del turismo (España ocupa el tercer lugar mundial tanto en llegada de visitantes como en ingresos por turismo), son igualmente casos paradigmáticos.
Del mismo modo, indirectamente, a través de la demanda inducida de servicios asociados a esas actividades primarias y la producción de bienes y servicios que se derivan de ellas (por ejemplo en el sector agroalimentario o en otras industrias), el agua está en los cimientos del sistema productivo, aunque con frecuencia se omita este hecho en no pocos análisis económicos. Como resultado de ello, su gestión siempre se percibe como central para el desarrollo local y regional, aunque tiende a diluirse, sin explicación aparente, cuando se reflexiona a nivel nacional.
Sin embargo, el éxito evidente en movilizar el potencial del agua para el desarrollo viene de la mano de barreras significativas de gobernanza y de numerosos desafíos. Junto al crecimiento de la población (un 53% desde 1960) y del valor de la producción (que se ha multiplicado por seis en términos reales desde 1960, a un ritmo diez veces superior a la población), la demanda de servicios de agua también ha aumentado (un 52% desde 1970 y hasta 2012) y, en algunas cuencas como el Segura es ahora mayor que los recursos disponibles a largo plazo. De hecho, según el plan de gestión de esa cuenca para el periodo 2015-2021, se estima que en 2033 la disponibilidad (1.332 hm3) será un 32% menor que la demanda (1.763,5 hm3), sin considerar trasvases.
La escasez estructural de agua empeora y los impactos de las sequías se ven amplificados por el cambio climático, algo que no hará que las cosas mejoren en absoluto en los próximos años, salvo que se adopten las medidas necesarias.
Actividades económicas clave para el país son cada vez más dependientes de un suministro estable de agua y muchísimo más vulnerables a variaciones en las precipitaciones como las que padecemos ahora: por ejemplo, con un descenso del 45% de las aportaciones en promedio en la cuenca del Duero, comparadas con la serie temporal de los últimos 48 años. El potencial de las respuestas tradicionales, como el almacenamiento de agua o los grandes trasvases, está prácticamente agotado. Quizás habría oportunidades marginales para algunas infraestructuras pero tendrían que superar dificultades políticas y sociales no menores, debido a la percepción legítima de que el agua es escasa y valiosa en diferentes lugares del país: en Murcia, en Aragón, en la Comunidad Valenciana, en Cataluña, en Castilla-La Mancha...
Adicionalmente, la crisis económica (la década perdida) y la consolidación fiscal reducen al tiempo la posibilidad de financiación pública de nuevas obras y las medidas de emergencia contra las sequías, como las que se derivan de los tres decretos aprobados desde 2015 para el Júcar, el Segura y el Duero. El papel del Estado va cambiando en tiempos de crisis fiscal.
¿Por qué aumenta la escasez y, consecuentemente, nuestra vulnerabilidad frente a sequías como la actual?
Por un lado, hay un factor meteorológico. Excepto en la vertiente norte y algunas zonas en el centro del país, España es un país esencialmente árido o semiárido, con precipitaciones por debajo de la media nacional y escasos recursos hídricos disponibles a largo plazo por unidad de superficie o por habitante. A ello se añade algo, si cabe, más importante: hay alta variabilidad (a veces ampliamente superior al 100%) entre años secos y húmedos.
Me gustaría poner el énfasis en un segundo factor: hay poderosos incentivos (perversos) en la economía que conducen a un mayor uso de agua en el corto plazo. El agua es el factor limitante para movilizar otras ventajas comparativas para el turismo o la agricultura, así como para avanzar en el desarrollo energético, la construcción o el sector industrial. No sólo es valiosa en sí y por múltiples motivos (no todos económicos, por supuesto); también lo es por su potencial para movilizar otros factores de producción. Por ejemplo cuando los ríos se secan o su caudal disminuye significativamente, el potencial de generación hidroeléctrica se hace menos útil (hoy el máximo teórico de generación hidroeléctrica es un 59,5% del de hace un año) y se limita su capacidad para generar renta, oportunidades de empleo y producción de bienes y servicios. Del mismo modo, el acceso a agua es un factor crítico que explica la diferencia entre el rendimiento de los cultivos y los beneficios entre la agricultura de secano y de regadío.
Crece así la demanda de agua al tiempo que de respuestas públicas: para emplear todo el agua disponible (incluyendo el mantenimiento de caudales ecológicos), para resolver déficits locales y regionales difíciles de compatibilizar a nivel nacional, para extraer volúmenes adicionales en aquellos recursos que no están bajo estricto control público (agua subterránea).
Hay un tercer factor no menor: un fallo de gobernanza al no coordinar las decisiones individuales de los usuarios de agua con los objetivos generales de la política de agua. Como en otros ámbitos de la política pública, son escasas las evaluaciones de nuestra respuesta a la escasez y la sequía pero todas coinciden en su limitado impacto.
El desempeño de los trasvases no llega a las expectativas iniciales (e incluso así genera tensiones lógicas en las cuencas cedentes); las restricciones para usar agua superficial no son del todo efectivas ante la posibilidad de extraer agua ilegalmente de acuíferos; el éxito de los programas de eficiencia ahorra agua en parcela pero no siempre de modo agregado en las cuencas; la notable capacidad para desarrollar fuentes alternativas (reutilización de aguas residuales tratadas de modo avanzado o desalación) no ha venido acompañada de un diseño de incentivos financieros para hacer ese agua competitiva en relación a las fuentes convencionales… Casi todas esas medidas demandaron un ingente esfuerzo inversor por parte de los ciudadanos pero no nos protegen suficientemente del riesgo de sequía.
Sigamos hablando de la vida interna de los partidos o demandemos que los partidos hablen en la frontera del futuro para que lo importante no sea eclipsado por lo acuciante.
Originalmente, una versión más breve de este artículo fue publicada por el diario EL PAÍS el 28 de agosto de 2017, y en blog del Foro de la Economía del Agua, Ver lo invisible el 29 de agosto 2017.
