La Comisión de Obras Públicas estudiaría reformar el Código de Aguas de 1981 de Chile para combatir la sequía: ¿Es Necesario esta Reforma?

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Sobre el blog

Guillermo Donoso
Profesor Titular del Centro de Derecho y Gestión del Agua y del Departamento de Economía Agraria de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha investigado gobernanza del agua, mecanismos de asignación de aguas, y gestión del agua.
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Conscientes que la grave escasez del elemento hídrico podría extenderse a gran parte del país, la Comisión de Obras Públicas del Senado de Chile analizaría modificar el Código de Aguas para combatir la sequía. Así lo comentó el Senador Guido Girardi quien propuso dicha reforma para impedir especulación del agua y establecer prioridad para uso humano y agrícola.

Para abordar este problema de mayor escasez relativa del recurso, existen dos alternativas. En primer lugar es necesario lograr un uso más eficiente del recurso. Uno de los aspectos que ha incidido fuertemente en la baja eficiencia de uso del agua ha sido la falta de estímulo económico. Para solucionar este problema, es necesario contar con un proceso constante de reasignación de las aguas en uso y de aquellas que se encuentran aun disponibles. En segundo lugar, se pueden buscar fuentes alternativas de agua, como son el reciclamiento de aguas servidas, los embalses, y desalinización del agua de mar.

Por lo tanto, la escasez temporal, aumenta la importancia de la asignación de los derechos de aprovechamiento para asegurar el uso más eficiente y la conservación del recurso. Adicionalmente, el mecanismo de asignación del recurso agua deberá incorporar, en forma creciente, preocupaciones de carácter ambiental como el valor derivado del no–uso o del uso indirecto del recurso a través de las actividades recreativas.

En Chile han existido varios sistemas de asignación del recurso de los cuales cabe destacar los Códigos de Agua de 1951,1967 y 1981. El código de 1981, actualmente vigente, establece la reasignación del recurso mediante la libre transferencia de los derechos de aprovechamiento. Para lograr esta libre transferencia, el código establece una separación entre los derechos de aprovechamiento y el dominio de la tierra de tal forma que se pueden vender los derechos de aprovechamiento y la tierra por separado o conjuntamente.

El precio establecido en el mercado de los derechos de aprovechamiento de agua (DAA) y la posibilidad de venta obliga a los usuarios a internalizar los costos de oportunidad generados, ya que el precio de los derechos de aprovechamiento representa el valor más alto del recurso que se puede obtener cuando se emplea en un uso alternativo. Al enfrentar un mercado de derechos de aprovechamiento, los usuarios del recurso tienen el incentivo de reasignar los derechos de aprovechamiento cuando los usos alternativos tienen un valor mayor al uso actual. Por ejemplo, un agricultor se beneficiará al vender su derecho de aprovechamiento cuando el valor del agua para la agricultura, dado por la utilidad esperada de su uso agrícola, es menor al precio ofrecido por el comprador.

No existirá exclusivamente una resignación inter-sectorial al internalizar los costos de oportunidad, sino que también ocurrirá una resignación intra-sectorial. Esta resignación entre agricultores puede esperarse en situaciones en las cuales existe una dotación desigual del recurso, ante cambios en las rotaciones óptimas de cultivos, por diferencias en el grado de aversión al riesgo y por diferencias en la capacidad empresarial del agricultor. De hecho, existirá una resignación de los derechos de aprovechamiento entre agricultores vecinos cada vez que la diferencia entre los valores marginales del agua de cada uno sea mayor a los costos de transacción.

La literatura sobre los mercados de los DAA en Chile indica que estos mercados han contribuido a:

  • (i) facilitar la reasignación de los DAA desde los usuarios de menor valor a los de mayor valor (por ejemplo, de la agricultura tradicional a la agricultura de exportación y hacia otros sectores, como el abastecimiento de agua y la minería) y
  • (ii) mitigar el impacto de las sequías al permitir las transferencias temporales desde los cultivos de menor valor anual a frutas y otros cultivos arbóreos de mayor valor.

El análisis de los problemas que se han resuelto a través del mercado de DAA, indica que el uso de este mecanismo de asignación ha permitido a los usuarios considerar el agua como un bien económico, la internalización de su valor de escasez, constituye un mecanismo de reasignación eficiente que ha facilitado la reasignación de los derechos concedidos, ha permitido el desarrollo de la minería en las áreas semiáridas del norte de Chile, donde este recurso es escaso, mediante la compra de DAA de la agricultura, la solución de los problemas asociados al déficit de agua derivados de un aumento significativo de la demanda de agua, causada por el crecimiento de la población significativa en la región central de Chile, y ha solucionado problemas de escasez cuando se ha requerido de una respuesta rápida.

En términos de las principales lecciones, la experiencia con el Código de Aguas de 1981 demuestra que el sistema de asignación basado en el mercado de derechos de aprovechamiento presenta beneficios económicos significativos, debido a que considera el agua como un bien económico internalizando su precio de escasez. Sin embargo, la aplicación adecuada de este sistema requiere del fortalecimiento institucional que permita incorporar satisfactoriamente el manejo integrado del recurso así como su uso sostenible.

En general, del análisis del desempeño del mercado de los derechos de aprovechamiento de aguas se desprende que este marco jurídico-económico en la práctica se ha mostrado eficiente desde el punto de vista del fomento a la inversión en proyectos productivos asociados a la explotación de los recursos naturales, lo cual se explica principalmente por la seguridad jurídica que otorga la legislación a los derechos de los particulares sobre los derechos de aprovechamiento de aguas. Es así como en la actualidad un alto porcentaje de las exportaciones nacionales corresponden a productos de ese tipo (minería, fruticultura, celulosa) y se observa la realización de muy significativas inversiones en algunos sectores para mejorar la eficiencia de aprovechamiento.

Por lo anterior, cabe preguntarse cuál fue el diagnóstico que fundamenta el nuevo proyecto de ley conocida como la “nacionalización de las aguas”. De la lectura del proyecto no es posible responder esta pregunta porque éste contiene errores y un diagnóstico desactualizado. Por ejemplo, éste dice que la modificación del Código de 2005 “no ha alterado en nada la situación de concentración y monopolio existente”. Esto no es efectivo ya que muchas solicitudes de derechos fueron renunciadas por empresas hidroeléctricas en 2005 (aproximadamente un caudal de 10 mil m3/s). A su vez, se han aplicado los remates de derechos por no pago de la patente de no uso y las “Patentes por no uso” son una importante realidad (en el año 2008 los derechos no consuntivos pagaron patentes de no uso por 7.100 m3/s por un monto de 227.000 UTM mientras que los consuntivos pagaron 112.000 UTM por 392 m3/s sin uso). Se concluye, entonces, que no existe un diagnóstico válido que justifique el proyecto de “nacionalización”. Además, ha pasado poco tiempo desde la reforma del 2005 para evaluar los impactos de la modificación y concluir que se requiere una nueva reforma.

Por último, este proyecto desvía la atención hacia temas que no resuelven los que de verdad existen en la gestión del agua como la necesidad de implementar una gestión integral del recurso hídrico.

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