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Áreas de protección hídrica. Una política clave en la garantía de derechos

Sobre el blog

Helder Solis Carrión
Director de Protos EC.
  • Áreas protección hídrica. política clave garantía derechos
    Río Verde, en Ecuador.

La Secretaría del Agua definió como una de sus políticas prioritarias, el establecimiento de Áreas de Protección Hídrica APH, que aporten a la seguridad hídrica y la garantía de derechos, el derecho humano al agua y saneamiento, a la soberanía alimentaria, y los derechos de la naturaleza, consagrados en la Constitución de la República del Ecuador 2008.

Varias de las políticas y estrategias nacionales, se sustentan en la necesidad de una adecuada gestión de los recursos hídricos, entre ellas el cambio en la matriz energética, la misión agua y saneamiento para todos, el fomento del desarrollo productivo, la erradicación de la desnutrición infantil, casa para todos, menos pobreza mas desarrollo; todas parten de tener agua en calidad y cantidad de manera duradera.

"Lograr la seguridad hídrica significa satisfacer las necesidades humanas así como las de los ecosistemas. Para ello es necesario que ocurran cambios fundamentales en los valores, creencias, percepciones y posiciones políticas, no sólo en las instituciones de gestión del agua, sino también en cada una de las partes interesadas...”GWP. Las APH ponen sobre el debate la intención de impulsar una gestión integrada, sostenible, equitativa de los recursos hídricos, lo que “implica erradicar la responsabilidad fragmentada por el agua e integrar la gestión de los recursos hídricos a través de todos los sectores -finanzas, planificación, agricultura, energía, turismo, industria, educación y salud.” GWP. La redistribución de los recursos hídricos, un acceso equitativo al agua, la satisfacción de derechos, el fomento de un desarrollo basado en el bienestar y la justicia social, la adecuada gestión de los conflictos socioambientales, son objetivos imaginables solo si logramos garantizar nuestro patrimonio hídrico.

Aproximación al marco legal

Los derechos de la naturaleza son el marco ético de referencia del conjunto de políticas que tienden a proteger y preservar el patrimonio ambiental e hídrico del país, se refieren a una visión distinta del Estado, en la que el capital y la generación de riqueza, no están por sobre el agua y la vida, y no pueden reproducirse a costa de estas.

La Constitución de la República en su artículo 14 señala que “se reconoce el derecho de la población a vivir en un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que garantice la sostenibilidad y el buen vivir, sumak kawsay. Se declara de interés público la preservación del ambiente, la conservación de los ecosistemas, la biodiversidad y la integridad del patrimonio genético del país, la prevención del daño ambiental y la recuperación de los espacios naturales degradados.

Los derechos de la naturaleza son el marco ético de referencia del conjunto de políticas que tienden a proteger y preservar el patrimonio ambiental e hídrico del país

En los artículos 72 y 73 se plantea que “la naturaleza tiene derecho a la restauración. Esta restauración será independiente de la obligación que tienen el Estado y las personas naturales o jurídicas de indemnizar a los individuos y colectivos que dependan de los sistemas naturales afectados. En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración, y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas.” Y “el Estado aplicará medidas de precaución y restricción para las actividades que puedan conducir a la extinción de especies, la destrucción de ecosistemas o la alteración permanente de los ciclos naturales…”

Estos mandatos Constitucionales, de garantizar los ciclos naturales y la estabilidad ecosistémica, son acogidos en el caso del ciclo del agua en la política de establecer Áreas y Zonas de Protección hídrica, y zonas de restricción. La Ley Orgánica de Recursos Hídricos Usos y Aprovechamientos del Agua LORHUAA, establece en su Artículo 78 que “se denominan áreas de protección hídrica a los territorios donde existan fuentes de agua declaradas como de interés público para su mantenimiento, conservación y protección, que abastezcan el consumo humano o garanticen la soberanía alimentaria, las mismas formarán parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas4. La Autoridad

Constitución de la República 2008

Única del Agua, previo informe técnico emitido por la Autoridad Ambiental Nacional y en coordinación con los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el ámbito de sus competencias, establecerá y delimitará las áreas de protección hídrica que sean necesarias para el mantenimiento y conservación del dominio hídrico público…”

La LORHUAA, le plantea un mandato especifico a la Secretaría del Agua frente al establecimiento de las Áreas de Protección Hídrica, en el marco del cual se desarrollaron la guía y manual de procedimientos para establecerlas

La Secretaría del Agua tiene la obligación de garantizar el cuidado y sostenibilidad del dominio hídrico público5, constituido por: “los ríos, lagos, lagunas, humedales, nevados, glaciares y caídas naturales; el agua subterránea; los acuíferos a los efectos de protección y disposición de los recursos hídricos; las fuentes de agua, entendiéndose por tales las nacientes de los ríos y de sus afluentes, manantial o naciente natural en el que brota a la superficie el agua subterránea o aquella que se recoge en su inicio de la escorrentía; los álveos o cauces naturales de una corriente continua o discontinua que son los terrenos cubiertos por las aguas en las máximas crecidas ordinarias; los lechos y subsuelos de los ríos, lagos, lagunas y embalses superficiales en cauces naturales; las riberas que son las fajas naturales de los cauces situadas por encima del nivel de aguas bajas; la conformación geomorfológica de las cuencas hidrográficas, y de sus desembocaduras; los humedales marinos costeros y aguas costeras; y, las aguas procedentes de la desalinización de agua de mar. Las obras o infraestructura hidráulica de titularidad pública y sus zonas de protección hidráulica se consideran parte integrante del dominio hídrico público.” Art 10 LORHUAA.

La LORHUAA, le plantea un mandato especifico a la Secretaría del Agua frente al establecimiento de las Áreas de Protección Hídrica, en el marco del cual se desarrollaron la guía y manual de procedimientos para establecerlas. Lo contenido en las disposiciones transitorias novena y décima, tiene un carácter obligatorio y vinculante para la Secretaría del Agua, por lo que se debe realizar todos los esfuerzos para cumplirlo, y garantizar el cuidado y protección de las fuentes de agua para consumo humano y riego de soberanía alimentaria .

Disposiciones transitorias LORHUAA

NOVENA.- En garantía del orden de prelación previsto en la Constitución, la Autoridad Única del Agua dentro del plazo de dos años, desde la entrada en vigor de la Ley y sin perjuicio de su posterior ampliación o modificación, en coordinación con la Autoridad Ambiental Nacional, procederá a delimitar las zonas y áreas de protección hídrica y zonas de restricción, de las que se abastecen los sistemas públicos o comunitarios de agua para consumo humano o riego, que garanticen la soberanía alimentaria. En esa delimitación se atenderá a los criterios establecidos en la Ley y en su respectivo Reglamento.

DÉCIMA.- Dentro del plazo de dos años contados a partir de la vigencia de esta Ley, la Autoridad Única del Agua deberá identificar y delimitar mediante resolución motivada, las tierras en donde se encuentren fuentes naturales, zonas de recarga, áreas de protección hídrica afectadas al uso o aprovechamiento, en los términos de esta Ley para garantizar la integridad del dominio hídrico público, el derecho humano al agua y la soberanía alimentaria.

Las autorizaciones

Las autorizaciones de uso de agua para consumo humano y riego de soberanía alimentaria enfrentan un conjunto de amenazas, y se encuentran en su mayoría en situación de vulnerabilidad. Ya sea por las actividades que se realizan en su área de influencia, cuanto por encontrarse en zonas de riesgo.

La ubicación de las captaciones de agua, ya sea para consumo humano o para riego de soberanía alimentaria, determina una exposición a un conjunto de factores que pudieran alterar negativamente su calidad o cantidad. De las autorizaciones para consumo humano 20.468 se encuentran en tierra agropecuaria, con lo que pudieran verse afectadas por contaminación por agroquímicos, desechos agrícolas, heces fecales, entre otros; además de que la zona de recarga de estas fuentes ha sufrido un deterioro por la actividad agropecuaria; esto representa el 67% del total de autorizaciones de uso para consumo humano, y el 38% del caudal autorizado para este fin. Frente a esto 3698 (12%) autorizaciones se encuentran en bosques y 3607 en áreas con vegetación arbustiva y herbácea, en donde tendrían menor afectación de factores externos a su calidad y cantidad.

Las autorizaciones de uso de agua para consumo humano y riego de soberanía alimentaria enfrentan un conjunto de amenazas, y se encuentran en su mayoría en situación de vulnerabilidad

En el caso de las autorizaciones de riego y soberanía alimentaria la situación se repite, 27.303 autorizaciones se encuentran en tierra agropecuaria con la exposición antes mencionada, lo que significa que el 66% de las autorizaciones para riego y soberanía alimentaria y el 57% de caudal para este fin estaría en esta condición; mientras que 4345 están dentro de bosques 10% lo que les podría dar mayor seguridad.

El caudal autorizado para consumo humano que está en zonas de tierra agropecuaria es de 40.300 l/s, lo que da un promedio de 2 l/s; mientras que el caudal en bosques y en vegetación herbácea y arbustiva es en promedio 3,1 y 6,4 l/s respectivamente.

La intersección de Autorizaciones y concesiones para minería, en especial metálica, son claves para este análisis, tanto por los efectos de la actividad minera en las fuentes de agua, por la competencia por el agua entre diversos usos y aprovechamientos, y por la tensión y conflictividad social que supone para su gestión.

Dentro de las concesiones mineras se encuentran 10.120 autorizaciones de agua para consumo humano, que representa el 33% del total de autorizaciones para este uso; con un caudal de 8929,63 l/s, el 65% de estas autorizaciones están en las Demarcaciones Hidrográficas de Jubones, Puyango Catamayo, y Santiago. Cerca del 20% del total de estas autorizaciones se encuentran a mas de 2800 MSNM, en su mayoría en ecosistemas de gradados o frágiles como páramos, que deberían ser conservados de manera prioritaria.

La población que se beneficia de estas fuentes, está en aproximadamente 2.220.477, que en el caso de que las fuentes se deterioren en cantidad y/o calidad, estarán expuestas a enfermedades de origen hídrico y limitantes en la disponibilidad para el uso doméstico; o en su defecto los prestadores deberán hacer esfuerzos e inversiones extra, para proveer el servicio.

Las concesiones mineras abarcan una superficie total de mas de 2.3 millones de hectáreas, de estas cerca de 1.5 millones de hectáreas se encuentran en fase de exploración, y 1.2 millones en fase de exploración por mas de 10 años. Si en todo este tiempo no han realizado actividades necesarias para pasar de fase, se podría pensar que no tienen interés, o que es una conexión con fines especulativos. Por la razón que sea, es importante considerar este criterio en relación con la protección de las fuente, ya que será mas oportuno actuar en este momento antes de que inicie una mayor afectación, y se genere mas derechos para el concesionario minero, que es un argumento utilizado en la oposición a las APH.

Si estas concesiones mineras se encuentran en la fase de exploración por tanto tiempo, esto supone también que no existen réditos para el Estado Ecuatoriano, y que la generación de empleo es limitada o nula visto el tiempo que se encuentran en esta fase, por tanto estos dos argumentos utilizados para legitimar esta actividad, carecerían de validez.

En el caso de autorizaciones para riego y soberanía alimentaria, 17.434 se están dentro de concesiones mineras, con un caudal de 82.815 l/s.

Gráfico Autorizaciones, catastro minero por fases

Las Autorizaciones y el riesgo por inundación es un elementos fundamental en el análisis, de manera especial en la costa y Amazonía, en donde en parte del año estas podrían estar bajo el agua y se podría producir una alteración de su calidad, o en su defecto problemas en las captaciones.

En muchos de los casos estos problemas afectan al componente eléctrico, que de por si es un no de los elementos de mayor fragilidad en los sistemas ubicados en estas regiones. 1388 autorizaciones de agua para consumo humano, que representan el 5% del total están expuestas a este riesgo, a esto corresponde el 13% del caudal autorizado para este fin. Además de las complicaciones ya señaladas, los prestadores se ven obligados a tener una variante a lo largo del año de su proceso de potabilización, ya que la calidad del agua se podría variar considerablemente.

En el caso de las autorizaciones para riego y soberanía alimentaria son 3382 expuestas a riesgo por inundación, que representan el 8% del total, pero el 25% del caudal total.

Muchas de estas autorizaciones se encuentran en zonas cercanas a los ríos y/o son de acuíferos subterráneos, lo que, por la mala construcción y aprovechamiento de los pozos, representa un riesgo para la contaminación de estos acuíferos, su deterioro y posible pérdida.

Gráfico Autorizaciones, susceptibilidad a inundación

Las autorizaciones y el riesgo por sequía, es otro elemento clave a considerar, aunque es importante hacerlo en una tendencia que considere los cambios producto del calentamiento global, se puede ver que hay zonas susceptibles de sequía en el país.

En total 1648 autorizaciones de agua para consumo humano que corresponden a un caudal de 19.978 l/s; y 5030 autorizaciones para riego y soberanía alimentaria con un caudal de 50.389 l/s, se encuentran dentro de zonas de susceptibilidad a sequía alta, principalmente entre Manabí, Guayas y el Oro.

Gráfico Autorizaciones, susceptibilidad a sequía alta

Importancia de las APH

Como se evidencio tanto en el análisis del marco legal, como el estado actual de las autorizaciones, y su exposición a un conjunto de amenazas que ponen en riesgo su calidad y cantidad, es prioritario para el Estado Ecuatoriano, realizar las acciones necesarias para cuidar de su patrimonio hídrico, en especial lo referente a las fuentes de agua que satisfacen derechos humano, y esto, en el marco del cumplimiento de los derechos de la naturaleza.

El establecimiento de las Áreas de Protección Hídrica, es una política prioritaria de la Secretaria del Agua, que busca cumplir con su mandato. Implementar esta política supone un gran esfuerzo por coordinar con los distintos actores locales, en especial con los públicos y comunitarios. Se debe tomar en cuenta algunos elementos que se desprenden del análisis realizado:

  • Se debe garantizar mediante las APH, la protección no solo de las fuentes que están bien y/o que se encuentran dentro de áreas de bosque o áreas protegidas, sino principalmente aquellas que están expuestas a deterioro, ya sea por su ubicación, riesgo, o actividades que se desarrollan en su entorno. Esto puede suponer para los criterios para la declaratoria de áreas protegidas de los subsistemas del SNAP una limitación, sin embargo es necesario recordar que la principal orientación de las APH es la de garantizar el mantenimiento, conservación y protección de las fuentes de agua que abastezcan el consumo humano o garanticen la soberanía alimentaria. Por tanto el criterio aplicable a estas Áreas, es aquel referido a “generar servicios ecosistémicos, en especial los que benefician la vida humana como, hídricos, paisajísticos, prevención de desastres, mitigación, etc.;..” 
  • El Estado debe plantearse como prioridad el cuidado del agua, no solo en el marco de las APH, sino como un recurso estratégico, sin el cual el conjunto de políticas, misiones y estrategias emblemáticas, no se podrán realizar o no serán sostenibles. Esto supone un trabajo articulado en el que la Secretaría del Agua asuma un rol movilizador de las voluntades y recursos de un conjunto de actores públicos, comunitarios y privados, que se sumen a un compromiso con el agua y por el agua.
  • La “misión agua y saneamiento para todos” impulsada por el gobierno nacional, busca garantizar el derecho humano al agua y saneamiento para todas las personas, reduciendo las brechas urbano rurales, y garantizando que se supere los bloqueos para que los grupos en mayor situación de vulnerabilidad puedan ejercerlo. En un contexto de reducción de la oferta de agua de calidad para el consumo humano, son justamente las comunidades rurales y los grupos en situación de vulnerabilidad, los que tendrán menos capacidad y recursos para superar estos problemas. Si queremos que la misión agua y saneamiento para todos garantice agua para nuestra gente, es clave que podamos establecer adecuados mecanismos para la protección de sus fuentes de agua, las APH son la vía mas sólida para lograr este cometido.
  • Uno de los principales mecanismos de adaptación al cambio climático, es una adecuada gestión de los recursos hídricos, sostenible y equitativa. No adoptar políticas para esta gestión adecuada, pone en riesgo otras medidas de adaptación en subsistemas como el económico, social, ambiental y político. El establecimiento de APH debe ser considerado como una medida de adaptación al cambio climático, que aporte a garantizar de manera sostenible el acceso a agua de calidad, reducir conflictos sociales que se presenten por su escases, garantizar eficiencia en la inversión pública por disponer de fuentes aptas para los distintos usos, reducir el gasto público (principalmente en salud) derivado de la mala o escaza calidad de agua. Cuidar las fuentes de agua es una medida eficiente de adaptación al cambio climático, que se implementa mediante las APH como una respuesta integral.

Fuentes prioritarias

Como se ubicó, las fuentes de agua para consumo humano y riego de soberanía alimentaria, están expuestas a conjunto de factores que les hacen vulnerables y pueden afectar la cantidad y calidad del agua, por lo que en todos los casos es imprescindible tomar medidas de protección y restauración. Un análisis de la exposición de las fuentes a dos actividades antrópicas (minería y agropecuarias) que las podrían afectar gravemente, nos arroja como prioridad para establecer Áreas de Protección Hídrica 7598 autorizadas para consumo humano, que se encuentran principalmente en las Demarcaciones Hidrográficas Puyango Catamayo el 35,2%, Guayas 33,1% Jubones 15%, y Santiago 9,5%.

Gráfico Autorizaciones, exposición a minería y suelos de uso agropecuario

Reflexiones finales

Aunque el establecimiento de Áreas de Protección Hídrica debe ser claramente una prioridad nacional para garantizar el agua para el futuro para los principales usos, no es menos cierto que se debaten en un escenario de disputa. Los actores que se encuentran en tierra agropecuaria, o quienes tienen concesiones para minería, verán afectados sus intereses si se plantea establecer las APH en su área de influencia.

La tensión que se cree alrededor de estos temas, debería manejarse desde la SENAGUA buscando el máximo involucramiento de los prestadores de los servicios, organizaciones comunitarias y GAD, lo que permitiría contar con una base social de respaldo para su establecimiento.

El establecimiento de las Áreas de Protección Hídrica, es una política prioritaria de la Secretaria del Agua, que busca cumplir con su mandato

En algunas ocasiones ya se ha planteado como medida de presión desde el sector minero, que en el caso de establecer APH en donde hay concesiones mineras, la Senagua afectaría sus derechos; sin embargo esta afirmación carece de sustento, ya que la Senagua no altera la concesión minera, pero si pone limites a las actividades que se pueden realizar en esta área. Es el ministerio del ramo el que se deberá encargar de garantizar que las actividades no contrapongan lo dispuesto en el establecimiento de la APH, y quien finalmente decidirá la modificación o cancelación de la concesión minera, esto además en el contexto de que una gran cantidad de concesiones mineras nunca han pasado de la fase de exploración.

Poner en cuestionamiento las APH, por el uso del suelo, o por las actividades productivas que se desarrollan, contrapone la disposición de la LORHUAA, de precautelar la sostenibilidad del dominio hídrico público que es mandato para la SENAGUA y la posibilidad de satisfacer los derechos asociados a estas fuentes de interés público.

Los resultados de las elecciones de marzo de 2019, muestran una preocupación del electorado por los temas ambientales y de cuidado del agua, los candidatos y las propuestas alineadas con esta preocupación, resultaron ganadores en varios cantones y provincias; así mismo dirigentes de organizaciones comunitarias del agua fueron electos para varios cargos. Esto nos llama la atención en la necesidad de cerrar filas con GAD y sector comunitario. De manera concreta se puede tomar a varios GAD en los que haya mejor coyuntura y plantear un plan provincial o cantonal de declaratoria de APH en su jurisdicción. Esto podría masificar la implementación de esta política pública, y garantizar el cuidado de las fuentes de interés público, así como hacer una minga por un objetivo nacional.

El sector comunitario, y en especial el que esta vinculado a la gestión de los recursos hídricos y la prestación de servicios asociados a estos, realiza invaluables esfuerzos por proteger entre otras, las fuentes, los páramos y las tierras comunitarias. Sin embargo la falta de apoyo y la imposibilidad de otorgar a estas acciones de protección un estatus vinculante al resto de actores, en muchas ocasiones disuelve estos esfuerzos. El establecimiento de APH, debe en primer lugar reconocer y garantizar que estos esfuerzos sean sostenibles y cumplan su función de proteger los recursos hídricos y los ecosistemas asociados a estos, de otro lado debe garantizar para las organizaciones comunitarias el reconocimiento y apoyo para la implementación de sus acciones. El mecanismo del fondo para el agua, fruto de los recursos provenientes de la tarifa de agua cruda, debe jugar este rol, y buscar mecanismos de solidaridad con las organizaciones comunitarias por su esfuerzo; así como generar incentivos que permitan reducir la presión a estas áreas de importancia hídrica.

Los resultados de las elecciones de marzo de 2019, muestran una preocupación del electorado por los temas ambientales y de cuidado del agua

Es urgente establecer todas las fuentes autorizadas para uso de consumo humano, como  de  interés  público,  por  estar  relacionadas  con  DHAS, esto facilitará el establecimiento de Áreas de Protección Hídrica, disminuirá la cantidad de tramites en cada Demarcación Hidrográfica, y optimizará los recursos institucionales aliviando los pasos que se deben dar de manera desconcentrada.

Mediante un Acuerdo Ministerial se podrá de oficio y de manera justificada realizar esta declaratoria, además de disponer que en las futuras autorizaciones de uso para consumo humano se establezca de manera obligatoria la condición de fuente de interés público.

Es necesario establecer un análisis de costo beneficio de cuidar el agua mediante el establecimiento de las APH y las acciones de sus planes de manejo, haciendo énfasis en los costos evitados, que podrían ser más visibles para el conjunto de actores, además de en las funciones que cumplen estas áreas. Según la OPS 2004, “además del acceso a agua y saneamiento mejorados, otros mejoramientos de la calidad del agua de bebida, como su desinfección en el lugar de consumo, proporcionarían un beneficio que oscilaría entre US$ 5 y US$ 60 por US$ invertido”.

Como aproximación, si estimamos que la inversión en promedio en el país para rehabilitación de sistemas es de 6,16 $USD por persona por año (ENAS 2016), y que los sistemas que se verían afectados por alteraciones a la calidad y cantidad de agua prestan el servicio a 2.220.477 personas11, se estimaría que esta alteración a las fuentes derivada de no realizar su protección, le demandaría al Estado una inversión anual aproximada de 13.678.138 $USD adicionales.

A esto se le debe sumar la inversión en atenciones médicas y días de trabajo no laborados conforme se expresan en la Misión Agua y Saneamiento para Todos, como costos evitados de las inversiones en garantizar el ejercicio del derecho humano al agua y saneamiento. La Misión plantea costos evitados anuales por persona de 46,43$USD gracias al acceso a agua y saneamiento de calidad. El impacto de no proteger las fuentes supone su deterioro y la imposibilidad de garantizar estos servicios de calidad, por lo tanto estos costos evitados podrían convertirse en costos de no protección, que sumarían 103.107.384,26$USD por año, solamente para las fuentes que se encuentran dentro de concesiones mineras.

Redacción iAgua