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¿Quién paga las multas de las depuradoras?

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  • ¿Quién paga multas depuradoras?

Sobre el blog

Isabel Caro-Patón
Doctora en Derecho y Profesora Titular de Derecho administrativo. Socia de MENÉNDEZ & ASOCIADOS ABOGADOS.
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1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencia de 14 de abril de 2011, Comisión/España (asunto C-343/10) declaró que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, al no haber adoptado las medidas necesarias en relación con la recogida y/o el tratamiento de las aguas residuales urbanas de 38 aglomeraciones urbanas, de más de 15.000 equivalentes habitante, de conformidad con los artículos 3 y 4 de la citada Directiva.

El 20 de abril de 2017 la Comisión Europea interpuso un recurso contra el Reino de España, con arreglo al artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, por entender que no había adoptado todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a la citada sentencia. El recurso fue estimado y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en sentencia de 25 de julio de 2018 (asunto C-205/17) impuso al Reino de España una suma a tanto alzado de 12 millones de euros y una multa coercitiva de un importe de 10,95 millones euros por cada semestre de retraso, cuyo importe efectivo se reduciría si se acreditaban las adaptaciones necesarias para corregir la infracción. En este momento, las aglomeraciones urbanas incumplidoras bajaron a 17.

El Estado ha pagado ya tres multas: la de los 12 millones de euros (11 de octubre de 2018) y dos primeras multas coercitivas semestrales (5 de junio y 28 de noviembre de 2019). El importe de estas multas coercitivas se redujo a 10,35 millones de euros por la entrada en explotación de la EDAR de Tarifa.

2. En el BOE de 20 de marzo de 2020 se ha publicado el resultado del procedimiento de determinación y repercusión de parte de las responsabilidades a las CCAA de Andalucía, Galicia, Canarias y Valencia. Y digo que se traslada “parte” de las responsabilidades porque el Consejo de Ministros, que es quien ha resuelto el procedimiento, también considera responsable al Ministerio de  Medio Ambiente.

El Acuerdo del Consejo de Ministros de 10 de marzo de 2020 reparte las responsabilidades entre las distintas Administraciones. Se trata de una extensa resolución, que llena 64 páginas del BOE, cuyo contenido se refleja en el siguiente cuadro:

3. La resolución o el Acuerdo del Consejo de Ministros aplica lo establecido en los artículos 2 y 8, y en la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y los artículos 7 y 14 del Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

Existen pocos precedentes de la aplicación de este procedimiento. En dos casos de 2014, el Estado trasladó al País Vasco sendas multas 30 y 23,9 M€ por haber otorgado ayudas ilegales a sus empresas (la segunda se refiere a la muy mediática de Magefesa). En 2016 se repercutió a la Comunidad Valenciana una multa de 18,9 M€ por la contabilización incorrecta del déficit sanitario.

En principio, esta repercusión de multas impuestas al Estado por la UE a las CCAA, tiene pleno sentido, aunque haya generado una cierta polémica jurídica. En la STC 79/1992, el Tribunal Constitucional dejó bien claro, en relación con las subvenciones financiadas con fondos comunitarios, que la responsabilidad única ad extra del Estado frente a la UE por la existencia de negligencias imputables a las Comunidades no le impide repercutir ad intra, sobre las Administraciones públicas autonómicas competentes, la responsabilidad que en cada caso proceda. Esta responsabilidad –y hoy esto está igual de claro- se refiere a la obligación de: i) devolver las subvenciones percibidas en su caso (devolución de un ingreso), ii) pagar las multas a tanto alzado impuestas (sanción administrativa) y iii) abonar las multas coercitivas (mecanismo de ejecución forzosa).

¿Ha fallado el Estado al establecer los sistemas de coordinación y cooperación en relación con la construcción de las depuradoras, aún pendientes?

Si la repercusión es jurídicamente indiscutible (STC 215/2014, FJ 9 Y 31/2016, FJ 14), las reglas para aplicarla en este caso despiertan dudas. En su sentencia 148/1998, el Tribunal Constitucional señaló que corresponde al Estado “establecer los sistemas de coordinación y cooperación que permitan evitar las irregularidades o las carencias en el cumplimiento de la normativa comunitaria, así como los sistemas de compensación interadministrativa de la responsabilidad financiera que pudiera generarse para el propio Estado en el caso de que dichas irregularidades o carencias se produjeran efectivamente y así se constatara por las instituciones comunitarias” (FJ 8).

¿Ha fallado el Estado al establecer los sistemas de coordinación y cooperación en relación con la construcción de las depuradoras, aún pendientes? ¿Por qué corresponde al Estado cargar con algún tanto de culpa? ¿Deben aplicarse los mismos criterios a la multa a tanto alzado (sanción administrativa) que a las multas coercitivas?

El Acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se publica nos da la respuesta “oficial” a estas tres preguntas.

4. Este Acuerdo resulta singular. Pone de manifiesto una pertinaz pasividad de las Administraciones, incomprensible dada la certeza de la reiteración de las multas coercitivas, que se van a seguir imponiendo dado que no todas las depuradoras están en funcionamiento. De los 17 incumplimientos constatados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a fecha actual 7 depuradoras siguen sin estar en explotación; en concreto, se trata de las de Alhaurín el Grande, Barbate, Coín, Isla Cristina y Matalascañas, en Andalucía; Valle de Güímar en Canarias; y Gijón-Este en el Principado de Asturias. Para Barbate, Matalascañas y Gijón el incumplimiento es del Estado, responsable de la ejecución de las obras.

Aunque se mantiene la repercusión de las multas, se constata que están ya en explotación las depuradoras de Estepona, Nerja y Tarifa en Andalucía; Ribera, Vigo y Santiago, en Galicia, Valle Guerra en Canarias.

Las depuradoras valencianas han quedado fuera del Acuerdo del Consejo de Ministros pues para las tres afectadas -Benicarló, Peñíscola y Teulada Moraira- se produjo una terminación convencional del procedimiento con pago voluntario de la Comunidad Autónoma.

5. La resolución es una muestra de que han sido insuficientes los mecanismos de coordinación que corresponde adoptar al Estado. O, dicho de otro modo, que ha faltado criterio para establecer cuál de los tres niveles de las Administraciones territoriales tiene la responsabilidad de las depuradoras y cómo se garantiza que esta obligación se cumple.

La transposición de la Directiva 91/271/CEE al Derecho español (Real Decreto-ley 11/1995) estableció que la competencia en materia de saneamiento y depuración es de las entidades locales, y subsidiariamente, de las Comunidades Autónomas, con la excepción de que exista una declaración formal de interés general del Estado o se haya suscrito un convenio específico con las Comunidades Autónomas para la ejecución de las actuaciones por parte del Estado.

La crisis sanitaria que nos preocupa por más que cambie el orden mundial o afecte de forma intensa a nuestros modos de vida no va a alterar ni un ápice las obligaciones de mejora de las masas de agua

Es sobre la base de esta excepción que corresponde al Ministerio asumir parte de las multas. Y aquí es donde se advierte la principal cuestión que suscita la repercusión de la responsabilidad jurídica: el Estado ha podido determinar discrecionalmente en qué aglomeraciones urbanas interviene de forma preferente, y no son fácilmente identificables por los ciudadanos cómo se han seleccionado las inversiones.

Lo que es seguro es que esta selección no se ha hecho por la planificación hidrológica, pese a que es el instrumento de coordinación de la política hidráulica por antonomasia  (los programas de medidas de los planes de cuenca incluyen la construcción de depuradoras).

6. Otra cosa distinta es la de la responsabilidad política de las Comunidades Autónomas incumplidoras, que son las costeras, con las excepciones de Cantabria, País Vasco, Cataluña, Baleares y Murcia.

7. Desde un punto de vista jurídico-administrativo, el Acuerdo del Gobierno plantea cuestiones legales de calado relativas a la aplicación del derecho sancionador o del propio procedimiento seguido para repercutir las culpas. Pues, creo que cualquiera puede entender que resulta anómalo que las responsabilidades se distribuyan en un procedimiento en que la Administración General del Estado es a la vez juez y parte.

Bajo el estado de alarma en que nos encontramos, la ejecución de las obras aún pendientes se podrá suspender, pero no me consta que esta suspensión determine que deje de haber multas coercitivas europeas. Y, sobra decirlo, la crisis sanitaria que nos preocupa por más que cambie el orden mundial o afecte de forma intensa a nuestros modos de vida no va a alterar ni un ápice las obligaciones de mejora de las masas de agua… y también, por qué no decirlo, de nuestras prácticas políticas y administrativas.

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