España se sitúa en el noveno puesto en número de grandes presas a escala mundial (ICOLD, 2014). No cabe duda de la importancia de la gestión de seguridad de presas y embalses en nuestro país, pues constituye uno de los ejes principales de actuación de los titulares y operadores de presas.
Se cumplen 20 años desde la publicación y entrada en vigor del Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses (por O.M. de 12 de marzo de 1996) y coincidiendo con esta efeméride, titulares y operadores de presas y embalses afrontan nuevos retos en materia de gestión de seguridad en un marco (normativo y de gestión) cambiante.
La incorporación del Análisis de Riesgos ha surgido en los últimos años como un elemento de ayuda a la toma de decisiones, en la transición hacia una gestión eficaz, eficiente y responsable de estas infraestructuras.
Se cumplen 20 años desde la publicación y entrada en vigor del Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses (por O.M. de 12 de marzo de 1996)
Retos actuales en materia de seguridad de presas
Los titulares y operadores de presas y embalses se enfrentan a diferentes retos en materia de gestión de seguridad, que pueden agruparse en 4 líneas:
- un marco normativo complejo.
- un contexto social, económico y político cambiante.
- un sistema presa-embalse caracterizado por múltiples amenazas y vulnerabilidades (impacto del cambio climático, amenazas de origen antrópico, cambios socioeconómicos en zonas situadas aguas abajo de la presa, etc.).
- condicionantes de carácter financiero, ambiental, técnico y operacional, entre otros.
Atendiendo al primer punto, en la actualidad existen dos instrumentos normativos vigentes en materia de seguridad de presas y embalses:
- La Instrucción para el Proyecto, Construcción y Explotación de Grandes Presas de 1967: conjunto de criterios fundamentalmente técnicos.
- El Reglamento Técnico sobre Seguridad de Presas y Embalses de 1996: de carácter abierto, no incluye preceptos técnicos de detalle, sino criterios organizativos y de control de la seguridad.
Ambos instrumentos fueron motivados, en parte, por dos hitos: la rotura de las presas de Ribadelago en 1959 y Tous en 1982, respectivamente.
La existencia de dos instrumentos normativos ha dado lugar a un contexto en el que “cohabitan” presas sujetas a diferente casuística: presas a las que sólo se les aplica la Instrucción, el Reglamento, ambos o ninguno de los dos instrumentos normativos.
Hacia un único instrumento normativo
El vigente Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, incluye en su título VII las obligaciones y responsabilidades de los titulares, así como las funciones y cometidos de las Administraciones competentes en materia de control de la seguridad de las presas, embalses y balsas.
Las exigencias mínimas de seguridad se recogerán, por tanto, en tres Normas Técnicas de Seguridad (MAGRAMA, 2016):
- Norma técnica de seguridad para la clasificación de las presas y para la elaboración e implantación de los planes de emergencia de presas y embalses.
- Norma técnica de seguridad para el proyecto, construcción y puesta en carga de presas y llenado de embalses.
- Norma técnica de seguridad para la explotación, revisiones de seguridad y puesta fuera de servicio de presas.
Estas Normas constituirán la única normativa legal en materia de seguridad de presas y embalses, derogando la Instrucción de 1967 así como el Reglamento de 1996, debiendo ser aprobadas previo informe de la Comisión Técnica de Seguridad de Presas y de la Comisión de Normas para Grandes Presas.
Las Normas Técnicas de Seguridad de Presas constituirán la única normativa legal en materia de seguridad de presas y embalses
El primer borrador de las Normas se publicó en noviembre de 2010. Actualmente, la Comisión de Normas para Grandes Presas trabaja en la versión final. El profesor de la UPV e investigador del IIAMA, Ignacio Escuder, participa en dicha Comisión.
Un cambio de paradigma en materia de gestión de la seguridad
Más allá del contexto legislativo español, diversos condicionantes prácticos (Escuder Bueno and González-Pérez, 2014) han marcado el desarrollo en los últimos años de técnicas de análisis de riesgos a partir de las cuales llevar a cabo una gestión moderna, eficiente y transparente en seguridad de presas. Algunos de estos condicionantes son:
- La responsabilidad pública de los titulares de presas.
- La creciente demanda social de mayores niveles de seguridad.
- La necesidad de justificar el uso de los fondos públicos y privados.
- La necesidad de priorizar acciones de reducción del riesgo siguiendo criterios de eficiencia y equidad.
- La optimización en la gestión de sistemas de recursos hídricos.
- La explotación de infraestructuras existentes y las dificultades actuales para la construcción de nuevas presas.
- El envejecimiento del parque de presas actual.
La Guía Técnica de Seguridad de Presas "Análisis de riesgos aplicado a la gestión de seguridad de presas y embalses", publicada en 2012, promueve el cambio de paradigma hacia una gestión de seguridad de presas informada en riesgo
La publicación de la Guía Técnica de Seguridad de Presas, con título “Análisis de riesgos aplicado a la gestión de seguridad de presas y embalses”, en Diciembre de 2012 (SPANCOLD, 2012) es el resultado del trabajo de diversos organismos e instituciones en el campo del Análisis de Riesgos aplicado a la gestión de seguridad de presas. La Guía representa el fruto de un esfuerzo conjunto del sector público y privado, la Administración, universidades y centros de investigación, empresas y asociaciones de profesionales, promoviendo el cambio de paradigma hacia una gestión de seguridad de presas informada en riesgo.
Existen recientes casos de éxito de aplicación del Análisis de Riesgos a la gestión de seguridad de presas, liderados por los investigadores del IIAMA, Ignacio Escuder y Jessica Castillo (Grupo de Ingeniería de Recursos Hídricos), y Adrián Morales Torres (CTO de iPresas Risk Analysis, Spin-off UPV, fundada en 2011), que han sido presentados en diversos foros en 2015 (Moralo García et al., 2015; Setrakian et al., 2015), incluyendo la última edición de las Jornadas Españolas de Presas (Sevilla), la reunión anual de la Comisión Internacional de Grandes Presas (Stavanger, Noruega) y la 2ª Conferencia Mundial de Presas (DamWorld, Lisboa, Portugal).
Son múltiples las ventajas de la incorporación del Análisis de Riesgos a la gestión de seguridad de presas y embalses. A continuación se incluye una lista no exhaustiva de ellas (Escuder Bueno and González-Pérez, 2014):
- Integrar y poner en valor toda la información existente de la presa.
- Fomentar la participación de todos los actores involucrados en el diseño, construcción y operación de la presas.
- Incorporar a distintos actores en el análisis.
- Promover una gestión continua en el tiempo (actualización) y mantener este proceso como un proceso vivo y continuado en el tiempo.
- Cuantificar el riesgo existente y analizar diferentes escenarios en función de las diferentes medidas de mitigación de riesgo posibles.
- Identificar y justificar medidas de mitigación de riesgo a corto, medio y largo plazo.
- Favorecer la consideración de principios de eficiencia y equidad en la toma de decisiones.
- Evaluar la incertidumbre existente.
- Mejorar los procesos de comunicación del riesgo.
En línea con el último punto, cabe destacar además la reciente publicación del Manifesto “Dams and Reservoirs” elaborado por el Club Europeo de la Comisión Internacional de Grandes Presas (EURCOLD) con el objetivo de poner en valor el papel de las presas y embalses en materia de abastecimiento urbano, riego, producción hidroeléctrica y protección frente a avenidas, así como su contribución en la lucha frente al cambio climático.
En definitiva, ante los nuevos retos en materia de seguridad de presas, la aplicación de técnicas de Análisis de Riesgos permitirá a titulares, gestores y operadores de presas evaluar el riesgo existente, fomentando la toma de decisiones informada en riesgo (Morales-Torres et al., 2016), hacia una gobernanza inteligente, atendiendo a aspectos de eficiencia, equidad, sostenibilidad y transparencia (Castillo-Rodríguez et al., 2015).
Referencias
- 1. Castillo-Rodríguez, J. T., Morales-Torres, A. and Escuder-Bueno, I.: A RISK-INFORMED JOURNEY TOWARDS IMPROVED DAM SAFETY GOVERNANCE IN SPAIN, in Second International Dam World Conference, edited by C. Pina, E. Portela, L. Caldeira, A. Batista, I. Dias, and R. Santos, pp. 61–70, ISBN 978–972–49–2274–4, LABORATÓRIO NACIONAL DE ENGENHARIA CIVIL (LNEC), Lisbon, 2015.
- 2. Escuder Bueno, I. and González-Pérez, J.: Metodología para la evaluación del riesgo hidrológico de presas y priorización de medidas correctoras, edited by I. Escuder-Bueno and J. González-Pérez, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid, Spain., 2014.
- 3. ICOLD: Register of Dams: General Synthesis, [online] Available from: http://www.icold-cigb.org/, 2014.
- 4. MAGRAMA: Dam safety, [online] Available from: http://www.magrama.gob.es/es/ (Accessed 1 March 2016), 2016.
- 5. Morales-Torres, A., Serrano-Lombillo, A., Escuder-Bueno, I. and Altarejos-García, L.: The suitability of risk reduction indicators to inform dam safety management, Struct. Infrastruct. Eng., 2479(February), doi:10.1080/15732479.2015.1136830, 2016.
- 6. Moralo García, J., Alonso Muñoz, J. M., Baztán Moreno, F. J., Escuder-Bueno, I., Morales-Torres, A. and Castillo-Rodríguez, J. T.: FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA DE SEGURIDAD DE PRESAS, APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE ANÁLISIS DE RIESGOS Y REDACCIÓN DE PLANES DE EMERGENCIA DE LAS PRESAS DE FIERZE, KOMANI Y VAU I DEJES DE KESH (ALBANIA), in X JORNADAS ESPAÑOLAS DE PRESAS, SPANCOLD (Comité Nacional Español de Grandes Presas), Seville (Spain), 2015.
- 7. Setrakian, M., Escuder-Bueno, I., Morales-Torres, A. and Simarro Rey, D.: Safety investments in Horcajo dam (Spain): A process informed by the application of SPANCOLD guidelines on risk analysis, in XXV ICOLD Congress, Stavanger, Norway, Q99, International Commission on Large Dams (ICOLD), 2015.
- 8. SPANCOLD: Technical Guide on Risk Analysis applied to management of Dam Safety, edited by Spanish National Commitee on Large Dams, Spanish Professional Association of Civil Engineers, Madrid (Spain), 2012.