Del agua y los cánones

Hay palabras curiosas por su origen y por su uso. Una de ellas es canon, que en griego significa vara de medir. De allí pasó a denominar las reglas estéticas; en otros ámbitos quedó como sinónimo de regla o precepto y actualmente el diccionario de la RAE le atribuye hasta 18 acepciones. Canónico, la palabra derivada, se refiere a aquello que está establecido y admitido por una tradición o religión.

De las acepciones identificadas por la RAE, las más próximas al mundo del agua son dos:

• Cantidad periódica pagada a la Administración por el titular de una concesión demanial.
• Prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público, regulado en minería según el número de pertenencias o de hectáreas, sean o no explotadas.

Probablemente el éxito del término radica en la ambigüedad de su interpretación. Esa visión es personal, pero fundamentada en la asistencia a diversos debates entre especialistas sobre la naturaleza tributaria o no del canon, viene respaldada por algunas opiniones jurídicas que sostienen que el término canon es una categoría que se utiliza para hacer referencia a un gravamen concreto cuya naturaleza jurídica resulta algo indeterminada. Y que a renglón seguido advierten que las razones por las que el legislador suele utilizar esta categoría son diversas. En unos casos parece tener una finalidad "psicológica", de cierta ilusión financiera, de suerte que predomine la forma sobre la sustancia y, por tanto, no quede patente que lo que se está exigiendo es un tributo. En otros casos quizás se trate simplemente de cierta "pereza" del legislador que sigue utilizando una terminología histórica, hoy sin respaldo constitucional ni científico.[1]

En el mundo del agua encontramos profusión de figuras bajo esta etiqueta. Sin ánimo de ser exhaustivos,

1. Los cánones concesionales que suelen aparecer en los contratos de concesión de la gestión del servicio público de abastecimiento de agua, ya sea como aportaciones financieras al concedente al inicio de una concesión, ya como un importe por metro cúbico facturado que se liquida periódicamente al concedente, ya en fórmulas mixtas que los incluyen a ambos. Naturalmente, su importe y su financiación repercuten en el recibo del agua. Las aportaciones por metro cúbico tienen mayor tradición y se calculan en base al coste anual de amortización técnica de los activos cedidos en uso por el concedente. Su destino formal es la reposición de esos activos. La aportación financiera, normalmente se entiende como un fondo de comercio entregado al principio del contrato por el disfrute de la concesión. Todos esos importes, por su naturaleza y por las necesidades de modernización de las redes, deberían destinarse íntegramente al servicio. No conozco muchos casos en los que eso sea así, más bien se suelen considerar un ingreso no finalista que resuelva otros problemas de la administración concedente. Curiosamente, la Guía de Tarifas de los Servicios de Abastecimiento y Saneamiento de Agua, elaborada por AEAS y la Federación Española de Municipios y Provincias, no aborda la problemática de los cánones concesionales, ni su fundamento ni su destino.
2. Los cánones de regulación. Comprende los gastos fijos o variables que se satisfacen por el derecho o concesión de uso de los recursos hidráulicos
3. Los cánones de saneamiento. La percepción del ciclo del agua como la integración de un conjunto de servicios que alcanzan desde la captación hasta su devolución al medio, conllevó la necesidad de financiar también el saneamiento. Más allá del alcantarillado, servicio urbanístico al que corresponde financiar mediante las correspondientes tasas, siempre insuficientes, el tratamiento tomó forma, ya en 1981 en Catalunña, como un servicio que, aunque de competencia municipal, requería una ordenación y financiación de carácter más amplio. En su extensión, el concepto en ocasiones tomó forma a nivel de cuenca y en otras a nivel autonómico. Sus primeros pasos fueron como incremento de tarifa para los usuarios domésticos y como canon de saneamiento para los usuarios de agua no conectados a redes, como era el caso de muchas industrias que captaban del río o de pozos. Las dudas sobre su naturaleza y forma de aplicación se multiplicaron cuando a mediados de los 80 se implantó el Impuesto sobre el Valor Añadido.
4. El canon de infraestructuras hidráulicas. Fue implantado en Catalunña por la ley 5/1990 con la finalidad de financiar inversiones necesarias. Su dimensionamiento fue manifiestamente insuficiente[2] y la respuesta social, abrumadora, dio lugar a la llamada guerra del agua que duró 10 años y se saldó con la creación de la Agencia Catalana del Agua y la exoneración del tributo.
5. El canon de disponibilidad, ya a principio del siglo XXI, fue un intento fallido de la Generalitat de Cataluña de grabar la captación de agua y así obtener un recurso financiero cuando ya se agotaban el crédito bancario y los fondos de cohesión europeos.
6. El canon del agua hoy es un tributo con finalidad ecológica sobre el uso del agua que grava el consumo y la contaminación. Su objetivo es fomentar una utilización más eficiente de ese bien y con él se financia el saneamiento. Es el resultado de diversas reformulaciones de la naturaleza de esa figura y de la forma de aplicarla.

En el mundo de agua no se conoce ningún caso en el que el dimensionamiento del canon responda exactamente a una estructura de costes que deba ser compensada o a un plan de inversiones que deba ser íntegramente financiado. Mucho menos si deben contemplarse, como es el caso del saneamiento, inversiones y explotación de sistemas. En ese ámbito, el canon ha tenido el efecto psicológico de que ya pagábamos por un determinado servicio que en el mejor de los casos ha sido complementado con aportaciones de presupuesto público, ya sea de la UE, del Estado o de las administraciones más próximas. La crisis acabó con todo eso y es imperativo replantear la financiación del ciclo del agua. En el bien entendido de que cualquier financiación que no sea a fondo perdido deberá repercutir en el recibo, como ya lo hacen los cánones concesionales.

La financiación es el resultado de la unión entre la madre economía y el padre tiempo. No tiene más secreto que el precio, medido en tipos de interés y en plazos. He aquí la paradoja: algunos cánones que no se tratan como finalistas cubren íntegramente su coste financiero en el recibo, mientras que aquellos que nacieron para financiar un servicio del ciclo del agua, son manifiestamente insuficientes.