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El Contrato Programa en los servicios públicos

  • Contrato Programa servicios públicos

En los artículos anteriores se han comentado ventajas y riesgos de la operación pública del agua urbana. Entre las ventajas, la coincidencia de objetivos entre la propiedad y el operador, y la transparencia informativa. Entre los riesgos, la frecuente tendencia a confundir los objetivos políticos, técnicos y económicos del servicio o a no relacionarlos suficientemente. Con ello puede quedar sin definir cuáles de esos objetivos se encomiendan al operador del servicio, con qué instrumentos y responsabilidades, y cuales permanecen en el ámbito del poder político.

La figura que permite esa distinción es el Contrato Programa, en el que se deben especificar las relaciones entre la propiedad y el operador para evitar malentendidos, garantizar la coherencia entre objetivos e instrumentos y asegurar la transparencia de un rumbo compartido.

Puesto que una de las partes contratantes es la titular y responsable del servicio y, a la vez, la propietaria del operador que determina sus objetivos y las condiciones de su financiación, debe entenderse que el contrato programa es un instrumento de autolimitación responsable del poder público con el fin de objetivar las condiciones de trabajo del operador y facilitar la evaluación de su desempeño.

El contrato programa alcanza su mejor sentido en el caso de que el titular del servicio haya definido el plan estratégico y el marco reglamentario del servicio. Complementariamente, el contrato programa puede incluir, o al menos ser coherente con, el marco económico financiero que permita la correcta financiación de los costes operativos de la encomienda y del programa de inversiones necesario.

Esa perspectiva estratégica ya queda apuntada en su propio nombre: se trata de una encomienda programada para alcanzar determinados objetivos de medio o largo alcance. Por ello tiene sentido que los contratos programa tengan carácter plurianual. A su vez, ese carácter plantea la necesidad de disponer de un sistema de indicadores técnico económicos que, en el marco de la gestión transparente, permitan un correcto seguimiento y evaluación de la progresión en el logro de los objetivos propuestos.

Es normal que los contratos programa se usen en servicios muy tecnificados, con personal muy cualificado, en los que debe primar el criterio técnico y el trabajo en equipo. En esas circunstancias, el poder político puede encontrar limitaciones objetivas a su ejercicio directo, y poca comprensión de los responsables técnicos a decisiones que pueden contradecir la dinámica de funcionamiento interno del servicio. Es en esos casos en los que el poder político debe ser intermediado por el establecimiento de objetivos medibles y procedimientos delegables. Dicho de otra manera, el contrato programa supone la devolución del poder de gestión a los profesionales, en el marco de los objetivos estratégicos del servicio que, ellos sí, permanecen en el ámbito del poder político.

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Su historia se remonta a 1981 en que la minería del carbón gestionada por Hunosa formalizó su primer contrato-programa en el que se establecían objetivos en relación al coste por tonelada extraída, y la productividad de la plantilla de trabajadores. Posteriormente Renfe se adhirió a esa figura en 1984 para racionalizar el uso, modernizar, y reducir los costes del sistema ferroviario español. En los años 90, y bajo la presidencia de Mercè Sala, Renfe experimentó un giro copernicano: por primera vez en la historia, el ferrocarril español fue confiable y puntual. Posteriormente la fórmula del contrato programa se ha extendido a las comunidades autónomas donde ha prosperado especialmente en los ámbitos de la sanidad, la enseñanza y los medios de comunicación públicos. Ya en el siglo XXI, se empezó a usar en los servicios de agua urbana.

La ley 47/2003, General presupuestaria definió el procedimiento a seguir para los contratos programa de ámbito estatal, en la medida en que reciben subvenciones de explotación y de capital u otra aportación de naturaleza distinta con cargo a los Presupuestos Generales.

Se exigen, como mínimo, unas hipótesis macroeconómicas, de aportaciones presupuestarias, de objetivos de la política de personal, de rentabilidad, de productividad o de reestructuración, así como sus indicadores de evaluación y los efectos del incumplimiento de los compromisos. Eso es así, dado que, en la mayoría de los casos el contrato programa aparece vinculada a la financiación directa del servicio por parte de la Administración titular del servicio.

Hay servicios públicos, como los ferrocarriles o el agua, que tienen capacidad de autofinanciación, pues poseen sistemas tarifarios específicos para los servicios que prestan. Esos ingresos están regulados y sometidos a autorización. Por ello, aún en esos casos, se mantiene la dependencia del operador respecto al poder político que le debe autorizar las tarifas y el grado de endeudamiento, o complementar su financiación mediante medidas complementarias. La forma es distinta, el margen de maniobra es mayor, pero la aprobación de los márgenes tarifarios supedita la capacidad de maniobra financiera del operador.

El contenido del contrato programa se resume en cuatro aspectos:

  • Los servicios cuya gestión se encomienda.
  • El marco económico y financiero de que se dota al operador público.
  • El período de vigencia.
  • Los indicadores y los procedimientos de evaluación y control de cumplimiento.

En definitiva, la autolimitación del poder político delega la gestión técnica y económica -mediante el establecimiento de objetivos temporales en determinadas condiciones económicas y financieras- a cambio de obtener mejores resultados en un escenario que define las responsabilidades mutuas de los actores.

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Redacción iAgua

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