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Contratos de operación de servicios de abastecimiento de agua (1)

  • Contratos operación servicios abastecimiento agua (1)

Los contratos de concesión de servicios públicos de abastecimiento de agua suelen ser objeto de análisis de riesgo. Es natural, en general se trata de contratos a medio o largo plazo y con importantes implicaciones financieras y regulatorias. La legislación contempla mecanismos de ponderación y gestión del riesgo para el contratista, pero complementariamente se necesita una visión experta que contribuya a reducir los efectos de los riesgos asumidos una vez identificados, y tratarlos, si es posible, de modo preventivo.

Las cláusulas genéricas prevén el sometimiento a la autoridad judicial de las eventuales diferencias de interpretación que pudieran surgir. No obstante, la experiencia en la gestión de contratos permite tratar muchas situaciones con carácter preventivo de modo que se puedan sortear, reducir o neutralizar, determinadas situaciones de riesgo y enmarcarlas en escenarios previsibles acordados entre las partes.

Estos objetivos no se alcanzan con el simple recurso a la legalidad vigente. De forma complementaria, deben introducirse mecanismos expertos de carácter financiero que aseguren de forma equilibrada las obligaciones y los riesgos que deban corresponder a cada parte en función de sus intereses y de sus obligaciones. Entre los mecanismos más eficaces en los contratos largos se pueden mencionar: una correcta definición del objetivo u objetivos del contrato, el mecanismo de seguimiento, y la definición de indicadores que permitan interpretar y eventualmente corregir, en tiempo adecuado, las posibles desviaciones que se vayan observando. La organización interna de las partes contratantes puede contribuir o no, según los casos, a la reducción de riesgos contractuales y a la mitigación de sus efectos.

¿Qué es el riesgo contractual? Es el riesgo asociado al incumplimiento de alguna cuestión esencial del contrato por parte de alguno de los contratantes. Con ello se afrontan posibles pérdidas económicas o algunos otros inconvenientes como el incumplimiento de plazos de ejecución u otros. De modo general, el riesgo de ejecución se refiere a la eventualidad de incumplimiento, por parte de alguno de los contratantes, de alguna de las obligaciones del contrato en sus aspectos técnicos o temporales. De modo singular, el riesgo financiero se refiere al incumplimiento de las obligaciones asociadas y los daños o pérdidas que puedan derivarse de esa situación en la otra parte contratante.

Las consecuencias del incumplimiento del contrato tienen, además otras consecuencias derivadas, de las que quizá la más importante sea el riesgo reputacional.

La experiencia indica que con frecuencia los contratos de servicios públicos municipales albergan riesgos importantes para el contratante. Mi propósito es analizar algunos de estos riesgos, quizá los que se observan con más frecuencia.

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1. La falta de una definición previa del servicio que se desea. Pare ello se debería partir del conocimiento del servicio en su forma actual y la deseada. Los elementos para esa definición son el Reglamento, que debe regular las relaciones (derechos y deberes) entre los tres actores esenciales del servicio -Ayuntamiento en tanto que titular y responsable de su prestación, operador técnico del mismo y ciudadanos usuarios del servicio-, el Plan Director de inversiones, y un Esquema Económico, financiero y tarifario que equilibre en el medio plazo los movimientos de capital y asegure la solvencia del servicio.

2. El desconocimiento de la naturaleza técnica del servicio. Es una realidad muy extendida. Es claro que ningún alcalde debe ser experto en todos los temas que abarca la responsabilidad municipal. Pero su deber es rodearse de personas que conozcan las necesidades de su ayuntamiento y tengan la capacidad de análisis suficiente como para conciliar necesidades, posibilidades y procedimientos.

3. El desconocimiento de sus características financieras. Las finanzas relacionan la economía con el tiempo y el riesgo asociado. Ese es un territorio en el que no es fácil moverse, pues vivimos en un mundo con escasa cultura financiera en el que muchos oscilan entre el miedo y el pelotazo. El riesgo de la deuda no es el mismo cuando se financia a fondo perdido que cuando se tiene la contrapartida de un sistema tarifario robusto. Ello requiere visión estratégica, que algunos tienen, pero otros no. Conozco responsables económicos que prefieren un producto más caro para los ciudadanos, pero con menos carga para las finanzas municipales.

4. El tratamiento contractual del factor tiempo. Los contractos de servicios públicos suelen ser de larga duración. Es natural que así sea, pues se requiere tiempo para amortizar las inversiones asociadas. Per en muchos casos, el tratamiento del factor tiempo se asocia a la tranquilidad de tener un problema resuelto por varios años. Con esa actitud, tan frecuente, pierde sentido el tratamiento del tiempo como factor financiero y se pierde de vista la visión estratégica asociada al contrato.

5. Los pliegos de condiciones, redactados para licitar el servicio son, en general, poco rigurosos. Es natural, pues sin el conocimiento de lo que se desea, el recurso es fiar la gestión al que se presenta como gestor experto. Pero claro, cuando no sé si mi problema es de hipertensión o neurológico, de nada me sirve elegir a ciegas entre los mejores especialistas.

6. A ello se han añadido con frecuencia dos factores circunstanciales que suelen pesar demasiado en las decisiones contractuales:

a. La necesidad financiera del municipio

b. La confianza que con frecuencia se otorga al operador.

7. El control de la concesión, escaso y poco efectivo.

8. A ello se han añadido en los últimos años, el riesgo derivado de la actitud de ciertos operadores, que litigan entre ellos y con los municipios, con lo que arrastran a los servidores públicos a terrenos conflictivos en los que se ven obligados a emplear esfuerzos y recursos que deberían orientarse al servicio de los ciudadanos.

Como nos recuerda Juan Luís Arsuaga, la ignorancia sale carísima y ninguna sociedad debería pagar ese precio. Y más cuando ese precio se acaba pagando como un coste más del servicio.

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