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En el caso de que los operadores sean públicos, la relación es entre la propiedad (municipal) y el operador. Teóricamente no puede haber diferencias entre las partes, pues el operador es un instrumento de la propiedad. Cabría preguntarse si en ese caso es necesaria una relación contractual que concrete los términos de la encomienda de gestión que el municipio hace a su operador.

Lo cierto es que la casuística es diversa y los resultados, también. En la gestión pública, como en la gestión privada de esos servicios, es fundamental disponer de un plan estratégico que incluya los objetivos sociales, económicos y técnicos que se proponen y los correspondientes instrumentos para alcanzarlos y verificarlos.

Hoy por hoy no es frecuente que un servicio público disponga de esos instrumentos. Eso deja en manos del operador -sea público o privado- la gestión del día a día, sin más mecanismos que la relación de confianza que se construya entre las partes y las decisiones que de ello se deriven.

Si se eligió un operador privado, en muchas ocasiones la relación deviene dependencia financiera en un marco de opacidad informativa acentuada por la ignorancia del titular sobre las características y condicionantes del servicio.

Las indudables ventajas del modo público de operación radican en la transparencia informativa y la reduplicación del gobierno del servicio con el gobierno directo del operador a través de su Consejo de Administración.

Pero también hay riesgos. Los riesgos del modelo público se observan en la frecuente substitución de los planteamientos estratégicos por la tacticidad, es decir de los planteamientos a largo plazo por otros a corto plazo, que muchas veces tienen más que ver con circunstancias políticas poco compatibles o contradictorias con los mecanismos técnicos de gestión del servicio. Otras veces, los riesgos están en la poca adecuación entre recursos y objetivos, o en la falta de objetividad en la evaluación del desempeño del operador.

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Cada organización tiene su cultura, es decir las pautas de relación y funcionamiento que, más allá de las normas escritas, se dan por supuestas como base del entendimiento colectivo. Es así como la cultura organizativa permite complementar lo que está escrito e incluso interpretar lo escrito.

Es bien sabido que la organización interna de la administración pública, por su propia naturaleza, suele responder a las exigencias de la multitarea que tiene asignada, pues los temas que debe afrontar un ayuntamiento son mucho más numerosos que los artículos que se pueden encontrar en unos grandes almacenes.

Entre lo urgente y lo que puede esperar hay un terreno de gestión ordinaria del día a día. Ello exige objetivar y distanciar la gestión de las cuestiones singulares que requieren de un tratamiento complejo y específico. De ahí las sociedades públicas, que permiten separar determinadas unidades de gestión del conjunto de las responsabilidades municipales.

En mi opinión, lo que se requiere en esos casos es un ejercicio de rigor intelectual y objetivación de las funciones de cada parte, derechos y obligaciones, a fin de asegurar la funcionalidad del conjunto.

El ámbito de gestión de un servicio público incluye la discrecionalidad de la toma de decisiones en el ámbito de la legalidad. Pero ello supone que esas decisiones están motivadas en función de unos objetivos y de unos instrumentos. Eso es, precisamente, lo que distingue la discrecionalidad de la arbitrariedad.

En esa perspectiva y en el ámbito de la operación pública del servicio, es útil revisar los riesgos que en el artículo anterior analizábamos para los contratos con operadores privados: hablábamos de riesgo contractual como el riesgo asociado al incumplimiento de alguna cuestión esencial del contrato por parte de alguno de los contratantes y nos referíamos al riesgo de ejecución, al riesgo financiero y a sus consecuencias, entre las que no es menor el riesgo reputacional.

Se podría decir que si no hay contrato no hay riesgo de incumplimiento. Pero eso no deja de ser una broma, pues equivale a decir que no hay objetivos que alcanzar, o que los objetivos políticos, los económicos y los técnicos del servicio son indistinguibles.

No es así, o por lo menos yo no lo creo. Me parece que, con independencia de la forma de operación del servicio, ya sea pública o privada, es necesaria la definición previa del perfil de servicio que se desea mediante el Reglamento, el Plan Director de inversiones, y el Esquema Económico, Financiero y Tarifario que permita equilibrar en el medio plazo los movimientos de capital y asegure la solvencia económica del servicio.

Si los elementos mencionados son necesarios en cualquier circunstancia, sea pública o privada la operación del servicio, el Contrato Programa viene a substituir al Pliego de Condiciones con el que se licita una concesión y que, matizado por la oferta ganadora, constituye la base del futuro contrato que objetiva los derechos y obligaciones de las partes.

En definitiva, es necesario distinguir de entre los objetivos políticos, técnicos y económicos, aquellos que se encomiendan al operador del servicio, con qué instrumentos y responsabilidades. Es decir, deben objetivarse las relaciones entre la propiedad y el operador para evitar malentendidos, garantizar la coherencia entre objetivos e instrumentos y asegurar la transparencia de un rumbo compartido.

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Redacción iAgua

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