El coste de la información en la contratación pública

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La información es poder. Ese es un lugar común que nadie discute.

La información es seguridad y comodidad. Por eso la requerimos en cualquier relación, ya sea como ciudadanos, en los servicios públicos, o como clientes en nuestra relación con el mercado.

La información es dinero. Lo saben los que juegan en bolsa, a veces con las cartas marcadas, en las que los insider traders son especial objetivo de los supervisores del mercado para evitar intervenciones ilegales o tramposas.

La falta de información también es coste. A veces, elevado. Y en los servicios públicos, injustificado, pues ese coste se traduce en ineficiencias que redundan en el ciudadano.

Mi propósito es mostrar algunos ejemplos en los que esa falta de información produce o ha producido sobrecostes:

  • a) La identificación incorrecta del problema a resolver. Esa es una cuestión previa que, aunque parezca una obviedad, no siempre está resuelta. Cuántas veces se actúa en función de percepciones huérfanas de análisis y se buscan soluciones a problemas cuyo estudio podría presentar diversas alternativas de solución.
  • b) El desconocimiento del mercado. Conocer las distintas posibilidades que ofrece el mercado para resolver un problema es condición necesaria, aunque no suficiente, para poder identificar la mejor opción. No hay que confundir el elefante con su pata; hay que conocerlo todo.
  • c) La comodidad. Lo he visto en muchos ayuntamientos. La existencia de un concesionario suele establecer una relación en la que se delega en él la búsqueda y propuesta de soluciones a los problemas que el mismo concesionario ha identificado. En esos casos no hay filtro que valore la oportunidad o el modo de actuar, ni su coste.

Es hasta cierto punto natural que el operador identifique determinados problemas. En el día a día de su actividad en primera línea, ocurren cosas que él es el primero en detectar e interpretar. Pero no es menos cierto que si la información fluye correctamente hasta la administración titular del servicio, su interpretación da lugar a planteamientos específicos que pueden ser distintos o complementarios de aquellos que propone el operador.

No debe olvidarse que los objetivos de las partes -administración y concesionario- son distintos, y la función del pliego de condiciones y el contrato es encontrar un punto de encaje entre los intereses público y privado. Y que para alcanzar eso no basta con que los documentos contractuales sean buenos. Hay que establecer mecanismos eficaces para que la información fluya, la administración esté informada de lo que ocurre y pueda tener criterio para evaluar y tomar decisiones independientes -coincidentes o no- de las propuestas por el concesionario. Es natural que en contratos de larga duración como son los concesionales, haya que valorar situaciones e incidencias que no son previsibles. Lo que sí es previsible es el mecanismo para conocerlos y resolverlos; y sin información, no se puede.

Supongamos que hay que elaborar un informe sobre el estado de conservación de la red de distribución de agua, o que hay que redactar un plan director de inversiones para mejorar la garantía de suministro, prever situaciones de crecimiento urbano o atender determinados déficits de caudal, de presión o de rendimiento. En esos casos es conveniente que sea un consultor externo el que, en contacto activo con las partes, evalúe la situación y aporte una visión independiente que permita al ayuntamiento formarse una opinión sobre el problema, es decir, conocer la magnitud, las prioridades a considerar para resolverlo y las posibles alternativas.

Esa opinión puede conllevar, indirectamente, un juicio sobre la gestión del propio concesionario. Ese es un motivo importante para que la opinión sea independiente. Ahora bien, para poder aprovechar todas las posibilidades del mercado hay que tener la información que permita elaborar un pliego de condiciones que abra las posibilidades de contratación a todos los posibles ofertantes. Es la pescadilla que se muerde la cola. La falta de información reduce la competencia, prácticamente la elimina. En esas condiciones se pierden simultáneamente la posibilidad de tener ofertas económicas competitivas y disponer de opiniones independientes para evaluar la situación.

En ese caso, el monopolio de la información se ha convertido en un monopolio de mercado al que los demás ofertantes potenciales no pueden acceder, o acaban interviniendo, en el mejor de los casos, como subcontratistas de los monopolistas. De esa manera, sin compartir información con el ayuntamiento, el concesionario obtiene estudios a su medida y beneficios extra con el diferencial económico entre el precio contratado -que al no tener competencia puede ser superior- y el de la correspondiente subcontrata, siempre inferior al contratado.

Un ejemplo claro del coste de la información lo fue, en su día, el tratamiento de los fondos de reversión en las concesiones en el que algunos municipios observaron que se había producido un exceso de recaudación en esa partida y reclamaron su devolución.

En efecto, el Plan General Contable fuer reformado en 2008 como consecuencia de la aprobación de la Ley 16/2007 y el R/D 1515/2007, referido al Plan General de Contabilidad de Pequeñas y Medianas Empresas. Una novedad fue la obligación de que la amortización de los bienes concesionales debía hacerse en función del tiempo de la concesión y no de la previsión de su vida útil. Ello eliminaba el concepto de Fondo de Reversión pues, en esas condiciones, no podían producirse desajustes entre el período de la concesión y el de retorno del capital aplicado.

Donde hubo reclamación, el concesionario se excusó en un error de interpretación del Pliego de Condiciones y aceptó la devolución a ese municipio. Pero lo cierto es que en otros municipios había documentos contractuales similares y con el mismo concesionario y no hubo ninguna revisión de oficio para verificar si hubo errores similares.