La complejidad del mundo del agua se puede comprender mejor si se analiza por capas.
La primera, comprensible por su naturalidad y obligada por la Directiva Marco, se refiere a la protección de las masas de agua y los ecosistema asociados. De ella reciben sentido todas las demás y a ella se orientan las políticas de limitación de extracciones, garantía de la calidad –saneamiento- y policía de las actividades que, como las recreativas, en ellas se desarrollan.
En un segundo nivel se pueden situar los grandes usuarios del agua: agricultura e industria energética, ya sea hidroeléctrica o usuaria de agua para refrigeración. Esas actividades económicas condicionan el resto de usos y son los sujetos más antiguos de la planificación hidráulica. Las Confederaciones Hidrográficas fueron creadas en 1926 para tratar de dar respuesta a las posibles interferencias derivadas de la necesidad de poner en marcha proyectos de regadío, pero también hidroeléctricos e industriales.
En un tercer nivel se encuentran las aguas urbanas que, aunque hoy prioritarias en el orden de prelación, aparecieron posteriormente en la preocupación pública de la administración del Estado -si se exceptúan casos singulares como el de la creación del Canal de Isabel II en 1851 por Bravo Murillo, que declaró: Madrid ve amenazada su existencia por la escasez de agua y el gobierno no puede permanecer por más tiempo como mero espectador de los sufrimientos actuales de los habitantes, ni aguardar con indiferencia las calamidades que amargan a una numerosa población que crece rápidamente.
Lo cierto es que la España urbana creció y con ella se generalizaron los sufrimientos de su población. La preocupación sanitaria quedó vinculada a la estructura urbana y tanto aquella como la urbanística han quedado íntimamente relacionadas y encomendadas a los municipios en toda la legislación producida a lo largo del siglo XX.
Los usos urbanos del agua conciernen en especial a una población que ya es definitivamente urbana, aunque los usos mayoritarios sigan siendo agrícolas y energéticos. No obstante, la maduración de esa percepción ha puesto de relieve la necesidad de una segmentación de actores y responsabilidades.
La garantía de suministro. Concepto esencial en una sociedad moderna, pues de ella depende el normal desarrollo de la actividad económica de mayor valor añadido que pende de los usos urbanos –producción y servicios-, y de los estándares de vida de una sociedad moderna. Esa garantía es el objeto de la planificación hidrológica que tienen encomendada los organismos de cuenca.
El abastecimiento en alta. Ese concepto, análogo al del sistema eléctrico, reconoce que las concentraciones urbanas deben relacionarse con recursos hídricos diversos que con frecuencia deben proveerse con carácter regional – recurso de cuenca o, si la planificación hidrológica lo indica, procedente de trasvases o desalación. Esos sistemas en alta incluyen la obtención del recurso, el tratamiento, y su aducción hasta los depósitos de cabecera de los municipios. Muchos municipios combinan el acceso a recursos hídricos locales con el recurso obtenido de la red en alta. El resultado es una notable garantía de suministro, asociada a la garantía de calidad exigida por la normativa sanitaria.
Para su provisión se han creado agrupaciones consorciales y servicios públicos de carácter autonómico como es el caso de Aigües Ter Llobregat en Catalunya.
El abastecimiento en baja. Se refiere a la distribución del agua a los diferentes usuarios de las zonas urbanas del municipio. Esa es la competencia esencial de los municipios, vinculada a la gestión urbanística que, según los casos, ejercen en la forma tradicional –captación, tratamiento, distribución- o sólo en su tramo en baja si adquieren el recurso a un operador en alta.
Los problemas observados en ese tramo frecuentemente tienen que ver con el rendimiento de la red o su estructura deficiente, lo que redunda en una insuficiente garantía de servicio.
Pues bien, los hechos indican que la disponibilidad del recurso -garantía de suministro y agua en alta -manifiestan el coste del recurso para las ciudades, pues en realidad, su mayor componente es precisamente el coste de garantía. Cuando ese coste o su necesidad aparecen, se internaliza en las tarifas municipales y desencadena, por una parte, los mecanismos para la reinversión en mejora de eficiencia del abastecimiento en baja, y por otra la asociación de municipios o la delegación competencial en mancomunidades u otros.
Así pues, la intervención del Estado, las comunidades autónomas y en definitiva los organismos de cuenca, promoviendo las actuaciones de su responsabilidad, actúan como un mecanismo multiplicador que incide sobre las tarifas municipales por la vía de la imputación del coste de disponibilidad y garantía del recurso.
Por otra parte, es dudosa la eficacia de cortocircuitar la cadena de responsabilidades y poner el acento en las tarifas municipales. Ello supondría una desviación de responsabilidades de las administraciones superiores que, sin haber resuelto lo que corresponde a su parte del problema invadirían un campo que les es ajeno.
Finalmente, también es difícil comprender la necesidad de un nuevo regulador pues los organismos de cuenca disponen ya de una notable capacidad de regulación en el ámbito de sus competencias. Así, el canon del agua en Catalunya u otros ya aprobados.
La mejor forma de acreditarse es cumplir con las propias responsabilidades; de esa manera se está en condiciones de exigir que los demás cumplan las suyas. Y en nuestro caso la paradoja está en que con el cumplimiento de las propias, se establecen automatismos de coste para que otros sigan por ese camino. Por otra parte, en el contexto actual la figura del regulador está socialmente desacreditada por los desaciertos observados durante la dura crisis que padecemos.
Todo sucede como si algunos actores del sector del agua tuvieran la querencia del sistema eléctrico, ignorando las diferencias técnicas entre uno y otro, así como las diferencias de contexto político en el que pudieron ser favorecidas algunas de las singularidades de ese sector.
Los movimientos que se observan serían así, el prólogo de un desaguisado que, como respuesta a la brisa de la remunicipalización, anunciaría el huracán de la desmunicipalización del abastecimiento de agua.
