Cooperación en materia de agua: El reto del desarrollo institucional

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Sobre el blog

Joaquín Olona Blasco
Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragon.
  • Cooperación en materia de agua: El reto del desarrollo institucional

Artículo participante en el I Concurso del Blogs del Día Mundial del Agua

Comprender la naturaleza institucional de la economía del agua y su relación con la cooperación.

Aunque suele destacarse, la realidad muestra que el conflicto suele ser la excepción en relación con el agua. Las sociedades tienden a desarrollar normas formales y de conducta (instituciones) que ayudan a resolver pacíficamente los conflictos así como a compartir los beneficios sociales y económicos del agua (desarrollo institucional). Por ser fuente de vida, el agua es un poderoso incentivo para compartir objetivos comunes, aún en las condiciones más extremas. Así, por ejemplo, el agua ha sido el único ámbito de cooperación entre los Estados de la cuenca del río Jordán; el Tratado del río Indo de 1960 permaneció estable en la guerra indo-pakistaní de 1965. Tratándose del agua, incluso los enemigos más hostiles, son capaces de cooperar y alcanzar acuerdos robustos y estables. Aunque no son fáciles de lograr, y suelen requerir complejos y largos procesos de negociación, la mayoría de las naciones los prefieren a la violencia, también por razones económicas (UN Water, 2013).

En el paradigma económico convencional dominante, el mercado competitivo es la institución a la que se confía la asignación eficiente de los bienes económicos. Pero que sea dominante no asegura que sea correcto aplicarlo al agua. Ciertamente, por ser escasa y susceptible de usos alternativos, el agua es un bien económico, lo que no impide que se vincule al dominio público o, de forma más precisa, al común. La eficiencia no se logra necesariamente a través de la competencia; en ocasiones sólo es posible alcanzarla a través de la cooperación (Nash, J., 1950) y eso es lo que ocurre precisamente con los bienes comunes, particularmente con el agua. (Ostrom, E. et al, 1994).

Adoptar la solución institucional más adecuada es la clave para resolver con eficacia, eficiencia y equidad los problemas del agua

Aunque las teorías convencionales predicen el agotamiento de los recursos comunes (Hardin, G., 1968), la realidad no lo corrobora. Por el contrario, son infinidad los casos en los que, tras siglos de uso en común, el recurso sigue siendo utilizado de forma eficiente y sostenible (Ostrom, E., 1990). Pero estos casos no son fortuitos, gratuitos ni generales. Son fruto de la buena gobernanza del recurso por parte de sus propios usuarios que depende, a su vez, del acierto en el diseño y desarrollo institucional. 

Adoptar la solución institucional más adecuada es la clave para resolver con eficacia, eficiencia y equidad los problemas del agua. Sin que haya una solución universal, implica acertar en la selección de los objetivos y de las normas para alcanzarlos así como en la implementación de los mecanismos para aplicar y controlar dichas normas. También en contar con la capacidad para adaptarse y evolucionar. 

Comprender el desarrollo institucional español en el ámbito del agua y el papel desempeñado por la cooperación.

El Tribunal de Aguas de Valencia, que es el tribunal de justicia más antiguo de Europa, es un caso emblemático en relación con el acierto institucional en la gestión de un recurso común por parte de los propios usuarios. En España, son multitud los sindicatos y jurados de riegos que, en el seno de las comunidades de usuarios, tienen el mismo cometido. Muchos de ellos se remontan a la época árabe o incluso romana; otros al impulso de los Ilustrados del XVIII, de los Regeneracionistas de finales del IXX o de políticas y acciones más recientes, que llegan hasta nuestros días.

Las comunidades de usuarios, en el marco del principio de unidad de cuenca, aportan fundamentos institucionales de gran valor para la gobernanza del agua basada en la cooperación

Sobre la base del régimen concesional, derivado del carácter público del agua y administrado por el órgano de cuenca, cada comunidad de usuarios se rige por sus propias normas configurando, consecuentemente, una amplia variedad de soluciones institucionales. Unas soluciones que, sin recurrir a precios ni mercados, ponen especial énfasis en la gestión de la escasez, en ocasiones extrema, y que, por lo general, muestran una elevada eficacia.

Sólo de forma reciente y puntual han aparecido en España algunas aproximaciones de mercado, que han venido a sumarse a la excepcionalidad de las Islas Canarias, donde el agua ha mantenido su estatus privado. En el Trasvase Tajo-Segura (Claver, J.M. 2013), en los acuíferos del Alto Guadiana o en el Bajo Guadalquivir, se han introducido mecanismos de intercambio de derechos de agua. Mal llamados “mercados del agua”, no dejan de ser variantes institucionales para flexibilizar el régimen concesional y afrontar situaciones extremas. También se citan soluciones “informales”, de carácter puntual, en el sureste español (Hernández-Mora, N. y De Stefano, L., 2013). Unas soluciones que, valorándose como excepcionales y difícilmente generalizables, ponen de manifiesto la necesidad de afrontar la rigidez y limitaciones del sistema concesional vigente, (Embid, A., 2013) pero que exigen medidas específicas de control e intervención para evitar condiciones de intercambio abusivas o desproporcionadas (Garrido, A., 2013). 

Las comunidades de usuarios, en el marco del principio de unidad de cuenca, aportan fundamentos institucionales de gran valor para la gobernanza del agua basada en la cooperación. Una cooperación que trasciende la mera participación consultiva e integra a los usuarios en los centros de decisión.

Un nuevo marco institucional para una nueva gobernanza del agua

La nueva gobernanza del agua exige afrontar un profundo proceso de innovación institucional

Sin embargo, la naturaleza de los retos del siglo XXI y la existencia de fallos y limitaciones en las soluciones vigentes imponen cambios sustanciales a todos los niveles. La nueva gobernanza del agua exige afrontar un profundo proceso de innovación institucional integrando a todos los actores para revisar, sin prejuicios, los paradigmas vigentes e identificar las claves del desarrollo institucional. Un desarrollo que debe facilitar la consecución de acuerdos estables, negociados entre los usuarios con intereses contrapuestos, así como la generación de incentivos coherentes con los intereses generales. Todo ello, anteponiendo la cooperación, la acción colectiva y la descentralización a la competencia, los mercados y la intervención pública.

Fuentes citadas:

  • Embid, A. (2013) «La crisis del sistema concesional y la aparición de fórmulas complementarias: mercados de derechos de uso de agua» XVIII Jornadas de Derecho de Aguas. Zaragoza, 2013.
  • Garrido, A. (2013) «La flexibilización del régimen de concesiones y el mercado de aguas en los usos de regadío» XVIII Jornadas de Derecho de Aguas. Zaragoza, 2013.
  • Hardin, G. (1968). The Tragedy of the Commons. Science 162 (3859): 1243-1248.
  • Hernández-Mora, N. y de Stefano, L. (2013) «Los mercados informales del agua en España» XVIII Jornadas de Derecho de Aguas. Zaragoza, 2013.
  • Nash, J. (1950). Non-Cooperative Games. Ph.D. Thesis. Princeton University.
  • Ostrom, E. (1990). Goberning the Commons. Te Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.
  • Ostrom, E. et al. (1994) Rules, Games & Commons-Pool Resources. The University of Michigan Press.
  • UN-Water (2013) https://www.un.org/ (consulta 8-03-2013).  

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