El Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa (CE, 2012) reconoce que el medio acuático de la Unión Europea es muy heterogéneo y que, por tanto, es imposible una única solución para todas las situaciones.
El Plan propone reducir la asignación de agua a la agricultura y aumentarla para los usos ambientales. Se tiene así un conflicto potencial cuya resolución puede verse dificultada si, como también propone el Plan, la reasignación se confía exclusivamente a los mecanismos de mercado.
Contemplar la agricultura, concretamente el regadío, como un nuevo proveedor potencial de agua para la naturaleza plantea multitud de interrogantes
Contemplar la agricultura, concretamente el regadío, como un nuevo proveedor potencial de agua para la naturaleza plantea multitud de interrogantes. Existen suficientes evidencias empíricas que permiten afirmar que la mejora de la eficiencia de riego no siempre conduce, necesariamente, a la reducción de los volúmenes de agua utilizados. También puede afirmarse con seguridad que es perfectamente posible mejorar la eficiencia de riego aumentando al mismo tiempo los volúmenes de agua utilizados. Las exigencias de competitividad, así como la demanda creciente de alimentos, plantean retos productivos agrícolas de tal envergadura que difícilmente permitirán reducir, en términos absolutos, los volúmenes de agua actualmente utilizados.
El Plan propone reasignar el agua aplicando políticas de precios. Propone, concretamente, profundizar en la tarificación y la recuperación de costes a los que se refiere al artículo 9 de la Directiva Marco del Agua. Afirma el Plan, aunque no lo demuestra ni lo justifica, que el hecho de no fijar el precio de un recurso escaso como el agua constituye una subvención perjudicial para el medio ambiente y que la política de precios es un incentivo para el consumo eficiente del agua. Valora positivamente que las propuestas de la Comisión Europea relativas al desarrollo rural y la cohesión exijan la existencia de políticas de precios como condición previa para la obtención de financiación de determinados proyectos. También valora positivamente el Plan que el apoyo al regadío se condicione al ahorro de los volúmenes de agua utilizados y anima a la introducción de exigencias específicas en relación con la Directiva Marco del Agua en el mecanismo de condicionalidad de la Política Agrícola Común (PAC).
Los conflictos lo son porque las partes tienen intereses distintos, incluso contrapuestos. Pero la resolución de los conflictos tiene muy poco que ver con el mercado (competencia) y sólo puede lograrse en la práctica mediante la negociación (cooperación). Que la negociación se traduzca en acuerdos estables depende del contexto institucional en la que se lleva a cabo, es decir, de las reglas formales (jurídicas, económicas o políticas) e informales (culturales, éticas, etc.) bajo las que se lleve a cabo dicha negociación y de su capacidad para inducir las restricciones e incentivos necesarios. Por eso, el Plan hace muy bien en reclamar un marco institucional eficaz para garantizar una buena gobernanza del agua a la escala de cuenca hidrográfica. Sin embargo, es muy dudoso que esté tan acertado cuando limita dicha institucionalidad, necesaria y exclusivamente, al mercado.
En los mercados, los mecanismos de oferta y demanda conducen a equilibrios donde los precios resultantes conducen a la asignación eficiente. Pero eso exige aproximarse a las condiciones de competencia perfecta. Una condiciones que implican, entre otras, que no haya costes de transacción o, al menos, que tales costes sean escasos. Sin embargo, el propio Plan considera que los mecanismos de intercambio de derechos del agua (mercados del agua) no son útiles a escala de la UE porque conllevan elevados costes administrativos, es decir, altos costes de transacción.
Otra condición exigible al mercado para que garantice la asignación eficiente es que la información sea completa, simétrica, fácilmente accesible, etc. Sin embargo, el Plan admite la existencia de importantes carencias y lagunas de conocimiento. Por ejemplo, la Unión Europea no cuenta con una definición de caudal ecológico ni tiene una metodología que permita su cálculo. El Plan propone afrontar tales carencias y lagunas, lo que no asegura que puedan resolverse.
Únicamente el 49% de los planes hidrológicos de cuenca de la UE recién elaborados proponen modificaciones en el sistema de tarificación del agua
Según el Plan, únicamente el 49% de los planes hidrológicos de cuenca de la UE recién elaborados proponen modificaciones en el sistema de tarificación del agua y, sólo el 40% de ellos, incluyen medidas para mejorar la medición del agua, una acción previa imprescindible para cualquier política de precios incentivadora, según afirma expresamente el Plan.
El Plan, al rechazar implícitamente cualquier política de oferta, rechaza la posibilidad de generar recursos adicionales dando por hecho que todos los recursos disponibles ya están asignados. Pero todo esto, en un escenario hidrológico tan diverso y complejo como es el de la UE, resulta cuestionable y no debería admitirse como axioma del nuevo paradigma del agua.
No hay duda sobre la necesidad de que la asignación del agua debe ser eficiente y sostenible, tal y como invoca el Plan. Pero también debe ser justa, un atributo que aunque el Plan no cita debería estar bien presente.
Siendo imprescindible introducir cambios sustanciales en los esquemas vigentes de asignación y usos del agua, las Comunidades de Usuarios y las Confederaciones Hidrográficas españolas aportan elementos institucionales de gran valor sobre los que construir la nueva gobernanza del agua. Una gobernanza que depende de una nueva institucionalidad que, dando cabida a todos los usuarios legítimos del agua, debe amparar y facilitar los procesos de negociación imprescindibles para la resolución, de forma eficiente, sostenible y justa, del conflicto que implica aumentar los caudales ecológicos a costa de la agricultura y de la alimentación.
Referencias:
CE (2012). Comunicación de la Comisión Europea al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones. COM (2012) 673 final de fecha 14-11-2012.
