Retos de la planificación hidrológica española

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Sobre el blog

Joaquín Olona Blasco
Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragon.
  • Monegros Sur. La Almolda (Zaragoza)

Artículo participante en el I Concurso del Blogs sobre Planificación Hidrológica en España

El retraso en la tramitación de los planes hidrológicos de cuenca es una muestra más del deterioro de la institucionalidad del agua en España y, como consecuencia, de la creciente ineficacia con la que nuestra sociedad afronta los problemas del agua.

El paradigma vigente del agua centra el problema en la escasez e impone el ahorro como solución exclusiva. 

El paradigma vigente del agua, nacido de la negación de la política hidráulica, y más concretamente, de la oposición frontal a las obras de regulación, centra el problema en la escasez e impone el ahorro como solución exclusiva.

Considerada en conjunto, España recibe 336 km3 de agua en forma de lluvia. La extracción total de los ríos, acuíferos y otras masas de agua dulce es de unos 21 km3. Más de la mitad de este volumen vuelve al sistema hidrológico tras su uso. Así, el consumo neto de agua extraída representa menos del 3% de la pluviometría media anual, una situación alejada del escenario de escasez e insostenibilidad configurado en la representación social actualmente dominante.

El problema es que, en España, la distribución de la lluvia, territorial y temporalmente, es muy irregular. Esto hace que los caudales de los ríos sean muy variables y de difícil aprovechamiento directo. Mientras que en Francia se considera que pueden aprovecharse directamente más del 40% de los caudales fluviales, este porcentaje no llega al 10% en España. La irregularidad pluviométrica e hidrológica es causa también de que la aridez, o falta permanente de agua en el suelo, afecte a gran parte del territorio, incluso en las cuencas de mayor potencial hidrológico como ocurre con la del Ebro. Pero las barreras que impone la aridez al desarrollo social y económico, en el contexto hidrológico global español, son corregibles. Así lo advirtieron los regeneracionistas del pasado cambio de siglo al proponer la política hidráulica. Salvo excepciones puntuales, la escasez de agua en España no es consecuencia del uso abusivo e insostenible sino de la insuficiente dotación de infraestructuras de regulación y transporte. Esta insuficiencia tampoco obedece a razones de sostenibilidad sino de coyuntura y oportunismo social y político. En España, sus condiciones hidrológicas hacen que sin obras de regulación no haya agua, o no la haya con la seguridad física y jurídica necesaria (Fanlo; A., 2008).

Las barreras que impone la aridez al desarrollo social y económico, en el contexto hidrológico global español, son corregibles

Negando las medidas de oferta, en particular la regulación hidráulica, difícilmente podrán cumplirse los objetivos que nuestra propia ley de aguas asigna a la planificación hidrológica en su artículo 40. Unos objetivos que expresamente incluyen la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial así como el incremento de las disponibilidades del recurso. En el contexto de extrema irregularidad hidrológica española, la regulación hidráulica también resulta determinante para paliar los efectos de las inundaciones y las sequías así como para garantizar el suministro de agua en buen estado, exigencias a las que también hace referencia explícita el artículo 1 de la Directiva Marco del Agua.

Al igual que ocurre con la crisis económica, en España no es razonable afrontar el problema del agua mediante políticas exclusivamente de ahorro y gestión de la demanda. Las posibilidades reales de ahorro en el regadío, que es el principal uso económico del agua, están preocupantemente sobrevaloradas. Es cierto que la modernización de regadíos mejora la eficiencia del uso del agua, reduce la carga contaminante de los retornos, aumenta la productividad y mejora las condiciones de trabajo de los regantes; sin embargo, no es cierto que reduzca, necesariamente, los volúmenes absolutos de agua utilizados tendiendo incluso a incrementarlos (Lecina, Isidoro, Playán y Aragüés, 2009). Tampoco es cierto que nuestra agricultura pueda aumentar su productividad y competitividad reduciendo los volúmenes absolutos actualmente asignados. Todavía son muchos los regadíos infradotados que demandan más agua para alcanzar su potencial productivo así como las zonas pendientes de transformación en regadío, calificadas de interés nacional, y que cuentan, incluso, con declaración ambiental favorable. Es perfectamente posible producir más por cada m3 de agua utilizado. Pero es imposible que, reduciendo el volumen de agua total actualmente utilizado, la agricultura española pueda afrontar el reto de la competitividad agrícola y de la contribución al reto alimentario mundial exigido por la nueva Política Agrícola Común en el contexto de la Estrategia Europa 2020. Esta mayor exigencia de agua no radica en los agricultores sino en la fotosíntesis, que es un proceso biológico muy exigente en agua; necesita 500 litros para producir un kilogramo de biomasa o 350 litros para retener un kilogramo de CO2 atmosférico.

El problema del agua puede verse como una consecuencia del problema de la energía. Hace falta agua para producir energía: hidroelectricidad, refrigeración, biomasa, etc. Pero el agua también requiere de la energía: elevación, transporte, distribución, desalación, etc. El encarecimiento de la energía agrava el problema del agua haciendo económicamente inviables las soluciones más convencionales de elevación y transporte. También la aplicación extensiva de nuevas tecnologías que, como la desalación, dan acceso a fuentes prácticamente inagotables en relación con las necesidades humanas. Con energía suficientemente barata, que no es necesariamente una utopía, el problema del agua no existiría.

Para lograr una planificación hidrológica realista y eficaz no sólo es preciso coordinar la política del agua con las políticas agrícola y energética y combinar los dos enfoques de oferta (política hidráulica) y demanda (política de ahorro). También es preciso contemplar de verdad el ciclo del agua en su conjunto y no solo los cursos y masas de agua que son objeto de extracción, que es lo que hece la actual planificación. El agua de los ríos, lagunas y acuíferos (“agua azul”) sólo es una fracción de la lluvia total recibida y del agua total utilizada. La ampliación del alcance resulta esencial para valorar la “huella hídrica” y vincular los usos y gestión del suelo a la gestión del agua. También para poner de manifiesto los usos y consumos verdaderamente más destacados, que no son los cultivos de regadío sino los de secano ya que, tras la propia naturaleza, son los que más agua evaporan.

La gobernanza implica la participación efectiva y responsable de todos los usuarios, interesados y puntos de vista en el gobierno y gestión del agua

Con toda seguridad, las tecnologías del agua seguirán perfeccionándose y ofreciendo nuevas posibilidades ahora insospechadas. Con independencia de dónde se produzcan los avances, se extenderán y se adoptarán con rapidez. Lo que no es tan seguro es que las normas formales (jurídicas, económicas y políticas) e informales (cultura, mitos, creencias y convicciones) que configuran la institucionalidad y la representación social del agua evolucionen y se desarrollen a favor del interés general. El patrimonio y tradición institucional española aporta fundamentos y estructuras (unidad de cuenca, comunidades de usuarios, tribunales de aguas, confederaciones hidrográficas, etc.) basadas en la cooperación, la acción colectiva, la responsabilidad y la concertación entre usuarios e interesados. Unas instituciones que, siendo ajenas al mercado y operando con un elevado grado de descentralización e independencia de las estructuras gubernamentales, son imprescindibles para avanzar hacia la gobernanza del agua.

La gobernanza implica la participación efectiva y responsable de todos los usuarios, interesados y puntos de vista en el gobierno y gestión del agua, que es mucho más que opinar, con carácter consultivo, en el proceso de planificación hidrológica. Una planificación que debe ponerse al servicio de una gobernanza orientada a evitar y resolver los conflictos del agua, no a crearlos y agravarlos como viene ocurriendo durante los últimos 20 años. Es cierto que el agua es un recurso económico susceptible de asignación eficiente. Pero también es un bien esencial para la vida y el desarrollo humano, no sólo a través de la naturaleza sino también de la agricultura y la alimentación. Por tanto, la asignación no sólo debe ser eficiente; también debe ser justa. Unas condiciones (eficiencia y equidad) que en el caso del agua, como en el resto de los bienes comunes, no asegura el mercado sino que vienen de la mano de otras instituciones más específicas (Ostrom, E., 1990). Precios, mercados y convicción en la escasez son condiciones imprescindibles para convertir el agua en el gran negocio del siglo XXI; no lo son para su buena gestión.
 

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