Gobernanza público-privada

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Jorge Chamorro
Ingeniero especialista en tratamiento y depuración de aguas y en desalación.

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Portada iAgua Magazine
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Partiendo de la premisa básica que la gestión de los servicios del Ciclo Integral del Agua (CIA) es siempre pública y que hablar de gobernanza pública o privada es una estulticia (lo fundamental es hablar de una gobernanza de calidad y sostenible), es necesario hacer unas reflexiones para analizar qué papel se puede adjudicar a la colaboración público-privada en este campo.

Antes de acometer este tema, es necesario hacer un breve repaso histórico de los servicios del CIA desde finales del siglo XIX hasta principios del siglo XXI y establecer cuáles son las principales características de los mismos en la actualidad.

En el siglo XIX la gran preocupación de las autoridades era suministrar agua corriente a las diferentes fuentes del municipio, para que sus habitantes pudieran tener acceso a un bien de primera necesidad como era el agua. Dado el estado de descentralización del Estado, las competencias en materia de abastecimiento fueron encargados a los ayuntamientos como entidades públicas cercanas al ciudadano.

La calidad de las aguas superficiales y las subterráneas era un aspecto secundario: ni las fuentes se encontraban contaminadas ni la legislación vigente era muy exigente. Los niveles tecnológicos que se requerían eran de una baja competencia técnica y económica.

A medida que las poblaciones fueron creciendo, la presión demográfica empezó a pesar sobre la calidad de las aguas utilizadas como fuente de abastecimiento. Se empezó a canalizar las aguas residuales para evacuarlas aguas debajo de las fuentes de abastecimiento y se iniciaron los primeros tratamientos de las aguas destinadas al consumo humano (cloraciones).

La situación fue deteriorándose de forma paulatina. Los vecinos eran cada vez más exigentes en cuanto a la forma de disponer de agua de una forma cómoda: en el propio domicilio. Además, la legislación obligaba a entregar un producto con mejor calidad sanitaria, de acuerdo con unos estándares que garantizasen su ingesta sin riesgos para la salud.

Los servicios de abastecimiento empezaron a complicarse en su gestión. Había que realizar tratamientos adicionales (generalmente físico-químicos) y dosificar reactivos químicos con un potencial riesgo derivados de su mal uso: proliferaron las estaciones de tratamiento de agua potable (ETAP).  Las tuberías de abducción iniciales se complementaron con redes de distribución con presión, lo que requirió el uso de nuevos materiales más acordes con las nuevas necesidades de durabilidad y resistencia.    

"A medida que las poblaciones fueron creciendo, la presión demográfica empezó a pesar sobre la calidad de las aguas utilizadas como fuente de abastecimiento"

A estas alturas, los municipios se vieron en la necesidad de establecer unas tarifas con el objeto de cubrir los costes de mantenimiento de las infraestructuras adscritas al abastecimiento. A nivel técnico, asegurar la competencia en el servicio empezó a requerir disponer de unos conocimientos técnicos específicos. Muchos ayuntamientos (con poblaciones menores de 5.000 habitantes) empezaron a tener problemas y aunque tenían la competencia de iure, de hecho, no disponían de los recursos técnicos y económicos para llevarla a cabo.

Ya se empezaba a vislumbrar que la situación requería un cambio legislativo que, por diversas razones, se ha ido posponiendo hasta nuestros días.  

A mediados del siglo XX, se produjo la incorporación de las redes de saneamiento y, posteriormente, las estaciones depuradoras de aguas residuales (EDAR) que, paulatinamente, fueron siendo cada vez más complejas con la incorporación de procesos biológicos a los físicos-químicos utilizados inicialmente.

Como la presión demográfica y el desarrollo industrial fueron en aumento, la demanda de agua, tanto en calidad como en cantidad, obligaron a buscar fuentes de abastecimiento cada vez más lejos y, lo que es más importante, a disponer de procesos, tanto en tratamiento como en depuración, con usos de nuevas tecnologías que mejoraban la eficacia de las instalaciones.

A principios del siglo XXI podemos asegurar que el servicio del CIA se caracteriza, entre otros, por los siguientes aspectos singulares:

  • Incluir la captación, el tratamiento, la distribución, el saneamiento y la depuración.
  • Estar sujeto a una legislación muy restrictiva: calidad, medioambiental, seguridad y salud, riesgos, etc. 
  • Las infraestructuras necesarias para garantizar el servicio tienen unos costes elevados
  • Es un sector muy tecnológico con procesos complejos tanto químicos como biológicos.
  • Se necesita un equipo multidisciplinar: Ingenieros, químicos, biólogos, abogados, economistas, etc.
  • La calidad y sostenibilidad del servicio exige que las tarifas incluyan todos los costes asociados: Construcción, operación y mantenimiento (O&M) y control
  • Los costes son muy sensibles al número de usuarios a servir.
  • Las tarifas necesarias para cubrir todos los costes son significativas
  • Las tarifas deben de tener un marcado carácter finalista: deben de dedicarse, única y exclusivamente, a la gestión del CIA
  • Las exigencias de transparencia en los usuarios son cada vez mayores

Ante este escenario, y en función de la ideología personal, existe la tentación iniciar un canto sobre las bondades de la gobernanza pública (basada en planteamientos sociales) o de la gobernanza privada (basada en rentabilidad económica).

Se han escrito artículos, tesis doctorales e incluso libro sobre las excelencias de cada una de estas gobernanzas, magnificando las bondades propias y tergiversando las prestaciones ajenas.

Como siempre, estas posiciones maximalistas han producido ejemplos desastrosos de gobernanza que, ambas partes, se han cuidado mucho en dar publicidad para defender sus intereses.

Por suerte, cualquier análisis, con un mínimo de rigor, pone en evidencia que los malos ejemplos existentes, de ambos tipos de gobernanza, no son imputables a la modalidad de la gestión, sino que provienen de una concatenación de actuaciones negligentes de los diferentes actores que participan en la misma.

En todos los casos en los que se ha denostado alguna de las formas de gobernanza, lo que realmente se ha constatado es que la gobernanza aplicada tenía unas carencias palpables. Independientemente de si era pública o privada, la misma estaba trufada de tres de los grandes pecados de un servicio del CIA:

  • Falta de recursos económicos
  • Falta de conocimiento tecnológico
  • Falta de transparencia

Carecer de recursos económicos para los servicios del CIA se traducen, a corto plazo, en dedicarlos a un único objetivo: dar agua. Como la presión mediática se centra en la garantía del suministro, todos los recursos disponibles se invierten para garantizar, antes que nada, la cantidad y luego, si es posible, en la calidad.

Se pierde de vista el objetivo fundamental y acabamos con redes de distribución obsoletas y con pérdidas superiores al 30 %. Por no hablar del resto de las infraestructuras: estaciones de tratamiento, redes de saneamiento y depuradoras, que son sacrificadas en aras de una paz social engañosa.

"Con unas tarifas adecuadas, se garantiza disponer de los recursos económicos necesarios para la prestación correcta del servicio con calidad y sostenible"

A medio y largo plazo la falta de recursos económicos se incrementa de forma exponencial sin que las inyecciones puntuales, destinadas a corregir urgencias por colapso de las infraestructuras, vengan a solucionar el problema. Como el diagnóstico no es certero, las medidas adoptadas tampoco lo son. 

No disponer de conocimiento tecnológico adecuado es el origen del rápido deterioro de las infraestructuras y de la perpetuación de procesos obsoletos. Ante la carencia de profesionales cualificados, los trabajos de O&M son realizados por personal incompetente que encarece los costes de operación y potencia el deterioro de las infraestructuras al no aplicar las normas más elementales de una buen mantenimiento y conservación (M&C).

La falta de formación profesional tiende al inmovilismo en cuanto a la implantación de nuevos procesos o la adquisición de equipos más eficientes y eficaces. Se produce un rechazo natural a las nuevas tecnologías y todo lo que suponga modificar los hábitos adquiridos encuentra una resistencia numantina.  

Por último, la falta de transparencia es el caldo de cultivo para que las ineficiencias del sistema encuentren las condiciones ideales para su proliferación. El carecer de índices de calidad para evaluar el servicio o ser estos adecuados, impide conocer la marcha del mismo que se fía, exclusivamente, a que la opinión pública no hable mal del mismo. Ni siquiera se busca que hable bien.

Las auditorias económicas al que se someten el servicio del CIA raramente se hacen públicas, aunque a todo el mundo se le llena la boca de qué el servicio lo es. Cuanto bien haría que las auditorías económicas estuvieran a cargo de la oposición política del partido gobernante.

La total ausencia de las auditorías técnicas es el mayor de los males en el que incurren todos los servicios del CIA. Su implantación no solo es urgente, sino que ningún servicio puede alardear de transparencia mientras que no disponga de los mecanismos adecuado para evaluar, de forma imparcial y periódica, la gestión técnica de un servicio tan tecnológico como el del agua. Como en las auditorías económicas, la gestión de las auditorías técnicas deberá de estar a cargo de la oposición.

Debería de ser obligatorio que, antes de decidir el tipo de gobernanza de un servicio del CIA, se dispusieran de los mecanismos administrativos-legales para evitar caer en estos tres grandes pecados y que se resumen en dos actuaciones:

  • Disponer de tarifas adecuadas
  • Establecer la obligatoriedad de realizar, anualmente, auditorias técnicas y económicas.

Las tarifas deberán de incluir, única y exclusivamente, los costes asociados al servicio, que son: los costes de O&M del servicio (abducción, tratamiento, distribución, saneamiento, depuración y reutilización), los de amortización de las inversiones, los cánones del agua (uso y vertido), los de control y los de las auditorias. Bajo ningún concepto se pueden integrar, en las tarifas, cánones ajenos al servicio como pueden ser los adoptados en algunas concesiones a largo plazo (20-25 años) y cuyo destino sea incierto y ajeno al servicio.

Con unas tarifas adecuadas, se garantiza disponer de los recursos económicos necesarios para la prestación correcta del servicio con calidad y sostenible. Además, se crean las bases para que la capacitación técnica del personal adscrito al servicio adquiera los niveles competenciales necesarios para la situación actual y futuras.

Las auditorias económicas y técnicas dotan al servicio de la transparencia necesaria para detectar los riesgos a los que se enfrenta y poder adoptar las medidas correctoras, modificativas y/o paliativas que permiten la sostenibilidad del mismo con la máxima calidad posible.

Solamente cuando se han fijado ambos pilares (tarifas y auditorias, tanto económicas como técnicas) del servicio del CIA, responsabilidad del ente público que tenga las competencias “de iure”, podemos empezar a hablar de qué tipo de gobernanza queremos.

"Hay numerosos ejemplos de gobernanza mixta (público-privada) donde los puntos fuertes de ambos modelos se han potenciado a través de sinergias, mientras que los puntos débiles se han minimizado"

Deliberadamente he huido de describir cuales son los puntos fuertes y débiles de cada tipo de gobernanza. Para los primeros basta con leer los numerosos panegíricos que hay en la bibliografía mundial, que glosan las bondades y excelencias de cada uno de ellos. Para los segundos, también podemos remitirnos a los panfletos que cada parte dedica a la otra parte.

También, deliberadamente he eludido poner ambos tipos de gobernanza uno en contra del otro, ni siquiera uno enfrente del otro. Pero si creo que es de justicia hacer un brevísimo repaso histórico sobre ambos modelos.

Por más que he buscado en la bibliografía no me he encontrado con una gobernanza pública que haya sido un éxito de gestión para el servicio del CIA (recordad que estamos hablando del ciclo completo: abducción, tratamiento, abastecimiento, saneamiento y depuración-reutilización).

Por el contrario, hay numerosos ejemplos de éxito en la gobernanza privada. Lástima que la totalidad de los mismos viene acompañada de pingües beneficios para la empresa privada de difícil justificación.

Lo qué si hay son numerosos ejemplos de gobernanza mixta (público-privada) donde los puntos fuertes de ambos modelos se han potenciado a través de sinergias, mientras que los puntos débiles se han minimizado. El resultado es, y ha sido, satisfactorio. Por desagracia, en la totalidad de los casos, falta uno o los dos pilares fundamentales (tarifas y auditorias) para lograr la excelencia en el servicio a través de la calidad y la sostenibilidad a largo plazo.

Dicho esto, me gustaría hablar de las bondades de la colaboración público-privada para la gobernanza de los servicios del CIA, pues es el único camino posible para alcanzar la excelencia, que todos buscamos y deseamos, en cualquier actividad humana.

La parte pública aporta valores fundamentales como el centrar el objetivo fundamental del servicio en el bien común y universal para todos los usuarios, por encima de intereses económicos desorbitados o insostenibles. También aporta el cumplimiento de toda la legislación vigente y la protección del medio ambiente.

Mientras, la parte privada aporta el conocimiento tecnológico y la optimización de los recursos disponibles. También aporta una indudable capacidad financiera para acometer determinadas inversiones. 

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