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Sentencia del TJUE: ¿volvemos al punto de partida en contaminación del agua por nitratos agrarios?

Sobre el blog

José Antonio Moreno
Responsable de Derecho de Aguas en Caballero & Fuentes Abogados.

Temas

  • Sentencia TJUE: ¿volvemos al punto partida contaminación agua nitratos agrarios?
    Pablo González-Cebrián/iAgua.
  • Luces y sombras de la Sentencia del TJUE de 14 de marzo de 2024: ¿volvemos al punto de partida en contaminación de las aguas por nitratos agrarios?

Hace apenas unos días se publicó la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sala Sexta), de 14 de marzo de 2024, dictada en el asunto C-576/2022, con motivo del recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra el Reino de España, donde se declaró que nuestro Estado ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias.

Poco después de conocerse la Sentencia, varios medios de comunicación se han hecho eco de la noticia, donde han emitido diversos comunicados acerca de la contaminación del agua en España y el origen del problema en el sector agrario.

Para comprender mejor el verdadero calado de la sentencia, resulta obligado desgranar las tres cuestiones sobre las que se ha pronunciado el TJUE:

  1. La primera de ellas trata sobre el posible incumplimiento del artículo 3, apartado 4, de la Directiva 91/676, al no haber designado España como zonas vulnerables las zonas de captación por escorrentía (aguas superficiales) o por infiltración (aguas subterráneas) relevantes para cada uno de los puntos de medición de la investigación llevada a cabo por la Comisión entre el periodo 2008-2011, 2012-2015 y 2016-2019.

El TJUE trae a colación su doctrina donde indica que, “para que pueda considerarse que unas aguas están «afectadas por la contaminación», a efectos, en especial, del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 91/676, y sea necesaria su designación como zona vulnerable, con arreglo al artículo 3, apartado 2, de dicha Directiva, no es preciso que los compuestos nitrogenados de origen agrario sean los causantes exclusivos de la contaminación; basta con que contribuyan significativamente a ella (sentencia de 23 de abril de 2015, Comisión/Grecia, C 149/14, EU:C:2015:264, apartado 36 y jurisprudencia citada)”.

Además, en cuanto al momento temporal de referencia para determinar la existencia de un incumplimiento, señala que “debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al finalizar el plazo fijado en el dictamen motivado y que el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta los cambios ocurridos posteriormente [sentencia de 28 de abril de 2022, Comisión/Bulgaria (Actualización de las estrategias marinas), C 510/20, EU:C:2022:324, apartado 39 y jurisprudencia citada]”.

Y, por lo que respecta a la carga de la prueba sobre los supuestos incumplimientos, recuerda que corresponde a la Comisión “probar la existencia del incumplimiento alegado y aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia de tal incumplimiento, sin que” (…) “pueda basarse en presunciones”.

La contribución de los compuestos nitrogenados de origen agrario a la contaminación en un 17%, tiene carácter significativo

Por otro lado, insiste en que la contribución de los compuestos nitrogenados de origen agrario a la contaminación en un 17%, tiene carácter significativo -como ya se declaró en la Sentencia de 22 de septiembre de 2005, Comisión/Bélgica (C 221/03, EU:C:2005:573)-.

En el supuesto particular enjuiciado se observa que los puntos denunciados por la Comisión se ubicaban en las Comunidades de Castilla y León, Extremadura, Galicia, Islas Baleares, Canarias, Madrid y Valencia.

A lo largo del procedimiento, la Comisión renunció a la declaración de incumplimiento de la Directiva en los puntos de medición dependientes de Canarias, manteniendo el resto.

Sin embargo, el Tribunal aprecia que no existen pruebas suficientes que acrediten que los compuestos nitrogenados de origen agrario contribuyan significativamente a la contaminación por nitratos en los puntos de Extremadura y Galicia.

Por su parte, en Baleares, reconoce que esta problemática ya ha sido atendida con la designación de zonas vulnerables en el Decreto publicado el 27 de marzo de 2023 y que, en Valencia, fueron declaradas por Decreto 81/2022, de 10 de junio. La Comisión mantenía formalmente la petición de condena por incumplimiento de la Directiva al haberse producido los cambios después del plazo de 3 meses desde la notificación que se fijó en el dictamen motivado de 2 de julio de 2020.

El TJUE declara en este punto el incumplimiento de la Comunidad de Madrid, al estimar que el porcentaje de contribución del 17% constatado en 2021, tiene carácter significativo y, por consiguiente, exige declararlo como zona vulnerable.

Ahora bien, la Sentencia no hace alusión al Decreto 27/2020, de 15 de abril, del Consejo de Gobierno, por el que se declararon zonas vulnerables a la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias en la Comunidad de Madrid, por lo que es probable que el incumplimiento de la Directiva haya finalizado o sea precisa únicamente la modificación de este último para incluir la zona del punto de medición sobre el que se pronuncia el TJUE.

  1. La segunda viene referida a la infracción del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676, al no haber previsto todas las medidas obligatorias necesarias en los programas de acción de las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla-La Mancha y Castilla y León; Extremadura y Madrid.

En cuanto a Aragón, Castilla – La Mancha y Castilla y León, se denunciaba que sus programas de acción no contenían las medidas obligatorias necesarias para la aplicación de fertilizantes en terrenos inclinados y escarpados del anexo II, parte A, punto 2, de la Directiva 91/676.

En este caso, la declaración de incumplimiento se produce porque: i) España no ha presentado otros estudios y documentos científicos con el fin de refutar las alegaciones de la Comisión; ii) porque no se niega por el Estado que las condiciones de aplicación de fertilizantes en los programas de acción de las Comunidades en estos terrenos sean menos estrictas que las previstas por el estudio científico; iii) ni se acredita por qué estas medidas menos estrictas deberían considerarse conformes con lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 91/676; y, iv) además, las medidas aprobadas el 29 de abril de 2022 por Castilla y León y el 14 de diciembre de 2022 por Aragón, con posterioridad al término del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, no pueden ser tenidas en cuenta por el Tribunal.

En este punto, debemos destacar que Castilla – La Mancha, en la Orden 158/2020, de 28 de septiembre, de la Consejería de Desarrollo Sostenible, modificó el programa de actuación, abordando precisamente esta materia y, además, se encuentra en tramitación un proyecto de Orden para la aprobación de un nuevo Programa de Actuación aplicable a las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario, que sustituya al aprobado por la Orden de 4 de febrero de 2010, de la Consejería de Industria, Energía y Medio Ambiental, con sus sucesivas modificaciones.

El TJUE nuevamente toma como referencia del incumplimiento la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado

En lo atinente a Extremadura, se denuncia que su programa de acción no contiene medidas relativas al almacenamiento temporal de estiércol sólido en los campos, ni las medidas relativas al registro de fertilización ni la cantidad máxima anual de estiércol autorizada por hectárea que se aplicará a la tierra, como obliga la Directiva.

El TJUE considera que no se han tratado debidamente estos extremos en el Programa extremeño y el hecho de encontrarse en revisión, no excluye que se declare el incumplimiento de la Directiva al momento en que finalizó el plazo fijado en el dictamen motivado.

En la actualidad, este ámbito ha sido regulado en el Programa de Actuación de 3 de abril de 2023 de la Dirección General de Agricultura y Ganadería de Extremadura, que fue sometido a información pública en el DOE de 4 de julio de 2023, por lo que, en breve, quedará subsanado.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que también ha tenido tratamiento en el Real Decreto 47/2022, de 18 de enero, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, siendo de esperar que la Comisión no continúe denunciando mucho más tiempo el incumplimiento de la Directiva en este punto.

Por último, en cuanto a la Comunidad de Madrid, se reprocha que su programa de acción no contenga indicaciones claras sobre las medidas relativas al almacenamiento temporal de abonos sólidos en las tierras y, en particular, sobre el tiempo máximo para que el estiércol se almacene en tierra.

El TJUE nuevamente toma como referencia del incumplimiento la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado y, por lo tanto, no tiene en cuenta el Real Decreto 1051/2022, de 27 de diciembre, por el que se establecen normas para la nutrición sostenible en los suelos agrarios, ni el Real Decreto 47/2022, de 18 de enero, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa; como tampoco la tramitación que se está acometiendo de la revisión del Programa de Actuación madrileño, por lo que del mismo modo, no es previsible que continúe en el tiempo la declaración de incumplimiento de la Directiva en este punto.

  1. El tercer pilar de la sentencia constituye el análisis de la infracción del art. 5, apartado 5 de la Directiva 91/676, al no haber adoptado España las medidas adicionales o acciones reforzadas necesarias para reducir la contaminación y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones por nitratos agrarios.

En un primer bloque analiza la situación de Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Murcia, dado que los datos del informe 2016 - 2019 muestran que la calidad de las aguas no mejoró con respecto al período precedente.

En Castilla – La Mancha llama la atención que el 57,8% de los puntos de medición en aguas subterráneas tuvieran tendencias estables o crecientes a la concentración de nitratos y se haya pasado en aguas superficiales del 35,9% al 60% de mediciones que notifican eutrofización.

El Tribunal señala que las medidas adicionales o acciones reforzadas deben adoptarse desde el principio del primer programa de acción o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción y, por tanto, desde el primer momento en que se constate su necesidad, como así lo declaró en la Sentencia de 21 de junio de 2018 (Comisión/Alemania, C 543/16, EU:C:2018:481).

Advierte que, para considerar que un Estado miembro ha cumplido las obligaciones derivadas del artículo 5, apartado 5, de dicha Directiva, “no basta con que haya adoptado medidas adicionales o acciones reforzadas. En efecto, para considerar que se han cumplido las exigencias establecidas en dicha disposición, es necesario, además, que tales acciones adicionales o acciones reforzadas sean suficientes para alcanzar los objetivos identificados en el artículo 1 de la Directiva 91/676, a saber, reducir la contaminación de las aguas causada o provocada por los nitratos de origen agrario y prevenir nuevas contaminaciones de esa clase”.

Los nuevos Planes aplicables para el tercer periodo (2022-2027), contienen medidas específicas contra la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario

Nuevamente, omite pronunciarse sobre el conjunto de medidas adoptadas por el Estado y las Comunidades Autónomas en 2022 al ser posteriores a la fecha límite del dictamen motivado y recalca que, el endurecimiento de las medidas incluidas en los programas de actuación no puede estar supeditado a que se acredite la insuficiencia de las preexistentes. Por ello, ante las pruebas presentadas, declara el incumplimiento de la Directiva.

No obstante, además de las resoluciones y normativa citadas anteriormente, no analizadas por el Tribunal de Justicia en el referido procedimiento, lo cierto es que desde entonces también se ha producido otro importante hito en la regulación y gestión de los recursos hídricos: se trata del Real Decreto 35/2023, de 24 de enero, por el que se aprueba la revisión de los planes hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

Los nuevos Planes aplicables para el tercer periodo (2022-2027), contienen medidas específicas contra la contaminación de las aguas por nitratos de origen agrario.

Así, en la Demarcación Hidrográfica del Guadiana, los artículos 35, 36 y apéndice 12 de la normativa del Plan Hidrológico de la misma, prevén una serie de valores máximos promedios de excedentes de nitrógeno, por hectárea y año, que puedan recibir cada masa de agua o sector de masa afectada por la contaminación por nitratos, para que sean tomados en consideración por las Comunidades Autónomas en la revisión de sus programas de acción de las zonas vulnerables, así como en los programas de actuación de las masas de agua subterráneas declaradas en riesgo químico.

Asimismo, se obliga a que, durante el nuevo ciclo de planificación, se actualicen las normas autonómicas sobre contaminación por nitratos de origen agrícola, con incidencia en los códigos de buenas prácticas agrarias y los programas de actuación de las zonas vulnerables.

En coherencia con lo anterior, en los Programas de Actuación de las Masas de Aguas Subterráneas declaradas en riesgo químico, se ha incluido un apartado específico al efecto, donde:

  • Los datos de control del estado químico de la masa de agua subterránea se remitirán a la administración competente en materia de agricultura para que informe sobre las medidas aplicadas, su efectividad y las medidas adicionales a adoptar -que se incorporarán al informe de seguimiento y a los siguientes regímenes de extracción-.
  • En los pozos de nueva construcción, la tubería de revestimiento ha de sobresalir, al menos, 50 cm por encima de la superficie del terreno y disponer a su alrededor, de una losa de hormigón armado o similar de 15 cm de espesor en el centro y 10 en el borde, de forma que su cara superior sea impermeable y tenga pendiente hacia la periferia en todas direcciones.
  • Cuando cese la actividad extractiva, se debe garantizar el sellado por el titular de los pozos, sondeos u obras asimilables.
  • Se recogen en anejos los valores máximos promedio de excedentes de nitrógeno, por hectárea y año, que puede recibir cada masa de agua o sector de masa afectada por la contaminación por nitratos, así como planos de la sectorización para cada masa de agua subterránea.
  • Anualmente se obliga a informar sobre el seguimiento del Programa de Actuación, mediante la puesta a disposición de los datos por Confederación Hidrográfica e incluye informe de la Comunidad Autónoma sobre las medidas adoptadas para la lucha contra la contaminación difusa por nitratos y el cumplimiento de objetivos anuales.

De este modo, siendo previsible que la Comisión inste la imposición de sanciones económicas elevadas contra España en tanto perviva el incumplimiento, las actuaciones señaladas obligarán a retomar los trabajos de investigación con nuevas tomas de muestras en las masas de aguas subterráneas y superficiales, así como a revisar los efectos prácticos de los paquetes de medidas legislativas y administrativas adoptadas a nivel estatal, autonómico y por demarcación hidrográfica, cuyo resultado podrá dar lugar al levantamiento total o parcial de la condena.

España, aun con necesidad de mejorar, tiene inventariadas y declaradas en la actualidad la gran mayoría de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario conforme las investigaciones realizadas

Como puede comprobarse, a pesar de lo preocupantes que resultan los datos de la investigación que culminó en 2019, la realidad jurídica de esta materia se ha visto profundamente modificada tras la pandemia, no siendo comparable la situación valorada por el TJUE en la sentencia de referencia con la actualidad.

La conclusión que podemos alcanzar es que España, aun con necesidad de mejorar, tiene inventariadas y declaradas en la actualidad la gran mayoría de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos de origen agrario conforme las investigaciones realizadas y, por consiguiente, la inmensa mayoría de explotaciones agrarias nacionales, tienen el oportuno control y tratamiento jurídico, tratándose de un sector calificable como “hiperregulado”.

En este tipo de circunstancias, nos gustaría compartir una reflexión: la lentitud de la Justicia (también europea), genera distorsiones no deseadas en la opinión pública y perjudican gravemente, no sólo a la imagen de nuestras instituciones públicas, sino también a un sector agrario que, en buena parte de los casos, lleva más de un lustro cumpliendo con nuevas medidas para reducir la contaminación por nitratos, coincidiendo la sentencia precisamente con el momento en que este último reivindica ante la Unión Europea garantías y mejoras para su protección y pervivencia.

Como ciudadanos, debemos exigir la dotación de los medios materiales y personales que resulten precisos para que las investigaciones y las decisiones administrativas y/o judiciales asociadas, sean rigurosas, detalladas, pero también cumplan con principios básicos como los de “celeridad” y “eficiencia” para lograr su coherencia con la realidad social del tiempo en que se aplican.