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Cómo aplicar los costes del ciclo de vida y la nueva LCSP

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  • Cómo aplicar costes ciclo vida y nueva LCSP

Sobre el blog

José María de Cuenca de la Cruz
Curioso, inquieto y creativo… aprendiz de escritor, e interesado también por las nuevas tecnologías y la educación. Me encanta asumir retos y compartir lo aprendido. Trabajando en lo que me apasiona…. me siento como un pez, en el agua claro.
Minsait
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Todos sabemos que a la larga, lo barato sale caro. Y que, como decía Machado es de necios confundir valor y precio. Pero seguimos picando en las ofertas. Mirar solamente el precio inmediato es tentador, fácil y rápido. Esto nos pasa tanto con los bienes de consumo como con nuestras inversiones. Pero también sucede en la compra pública, donde sus efectos pueden ser desastrosos. La Unión Europea está preocupada con este asunto y hace algo más de cuatro años ya promulgó las Directivas 2014/23/UE y 2014/24/UE.

La última Ley de Contratos del Sector Público (L 9/2017) que en su mayor parte entró en vigor el mes pasado, las ha transpuesto a la legislación española. En su artículo 145 no solo establece que se puedan incluir los costes del ciclo de vida entre los criterios de adjudicación de una licitación. Claramente dicta que esta debe ser la forma preferente para determinar cuál es la mejor relación coste-eficacia entre las ofertas presentadas. Lo deja muy claro el artículo 148.4, con el siguiente tenor literal: “4. Los órganos de contratación calcularán los costes a que se refieren los apartados primero y segundo del artículo 145 atendiendo, preferentemente, al coste del ciclo de vida.” Esta redacción revela el espíritu de la norma, que pretende incorporar un análisis más profundo antes de asignar la adjudicación solo por el precio, analizando las repercusiones que tendrá cada oferta, en términos económicos, sobre el objetivo del contrato.

Sin embargo, la ley no determina de manera clara como realizar este cálculo de los costes del ciclo de vida, más allá de relacionar los costes completos, desde la fase de diseño a la de reciclado o desechado del activo, o la extinción del servicio. El texto también apunta la posibilidad de incluir costes de externalidades medioambientales, aunque en este caso habrá que poner especial cuidado en que estos no se dupliquen. Sería por ejemplo, el caso de los costes de emisiones por gases de efecto invernadero o de CO2, que normalmente se ya encuentran incorporados -por imperativo legal- sobre ciertos consumibles o en la factura de la energía eléctrica, y por tanto estarían incluidos dentro de los costes de operación o de mantenimiento.

Por otra parte, también hay que evitar esta posible duplicidad en los aspectos que se consideren para el cálculo del coste de ciclo de vida, con aquellos que se incluyan en la evaluación mediante criterios de valor, ya que ello podría favorecer o perjudicar indebidamente a determinados licitadores. Esto podría darse también incluso con los requerimientos mínimos, si por ejemplo se estableciese la necesidad de presentar certificaciones ambientales que actúen como barreras de entrada, junto con criterios subjetivos de idoneidad medioambiental, a la vez que un cálculo de costes de ciclo de vida que enfatice los costes ambientales de un producto o servicio, incluso cuando ya estén incluidos dentro de otro tipo de costes.

Pero la duplicidad y apalancamiento de la valoración de ofertas en torno a ciertos criterios, no es el único peligro de un mal cálculo en la relación coste – eficiencia que propugna la ley. En muchas ocasiones, los costes del ciclo de vida no se referirán solo al objeto en sí de la licitación, sino a los costes del activo, de la instalación de la que forma parte, o del proyecto sobre el que repercuten. Esto es especialmente delicado con instalaciones o equipos de elevado precio o con una esperanza larga de vida útil. Por ejemplo, podemos licitar ciertas labores de mantenimiento de una soplante, cuya calidad repercutirá en su longevidad a medio plazo. O una concesión de servicios, cuyo programa de operación y mantenimiento podría condicionar la duración de las redes de distribución o alcantarillado. En estos supuestos, la relación óptima solo se podrá determinar calculando todas las repercusiones de la oferta recibida sobre el conjunto.

El problema estriba en definir la forma de valoración objetiva más adecuada para el expediente, que además deberá indicarse en los pliegos junto con los datos que han de facilitar los licitadores para su cálculo con fórmulas matemáticas. Aunque la ley indica que siempre que sea posible, este cálculo debe realizarse en base a alguna norma de la Unión Europea que establezca el cálculo de los costes del ciclo de vida, pero al buscar se comprueba que aún no hay demasiadas para ello.

Quizá la norma más general para este cometido sea la EN 60300-3-3, “Gestión de la confiabilidad – Guía de aplicación – Cálculo del coste del ciclo de vida”. Incluye ayuda para el análisis de las fases del ciclo de vida, los costes de la confiabilidad, el desarrollo de modelos de costes incluyendo riesgos e incertidumbres, así como varios ejemplos, uno de ellos práctico, sobre un vehículo ferroviario.

Otra norma que podría aplicarse, si el objeto de licitación pertenece al sector de la construcción, o en caso contrario al menos servir de inspiración, sería la EN 15804, “Sostenibilidad en la construcción – Declaraciones ambientales de producto – Reglas de categoría de producto básicas para productos de construcción”. Ofrece directrices para el análisis del ciclo de vida, aunque tan centradas en aspectos ambientales, que podrían llevarnos a cometer un error de duplicidad de criterios, cuando el citado artículo 148 de la L 9/2017 indica claramente que debemos realizar una valoración objetiva principalmente económica. A este respecto podríamos utilizar mejor la ISO 15686-5, “Buildings and constructed assets – Service life planning – Life-cycle costing”, o la BS 8544, “Guide for life cycle costing of maintenance during the in use phases of buildings”… Ya no son normas europeas, pero sí son mejor que nada.

Algo similar sucede con la norma EN ISO 14044, “Gestión ambiental – Análisis del ciclo de vida – Requisitos y directrices”, claramente muy enfocada a la gestión ambiental. Aunque por su título podría parecer idónea para la valoración de licitaciones, en mi opinión a lo sumo solo debería usarse manera accesoria. Porque la estimación de los costes del ciclo de vida tiene mucho más que ver con la economía de la instalación, su operación y mantenimiento, que con otras consideraciones ambientales, cuyos costes además ya deberían haberse repercutido íntegramente sobre estas, en virtud del principio “Quien contamina paga”. Algo en lo que quizá no se haya avanzado mucho desde aquella primera recomendación del Consejo, la 75/436, que proponía imputar los costes de la lucha contra la contaminación sobre los causantes.

Pero en Europa no solo llevamos cierto retraso en los temas ambientales. La demora es mucho mayor en el desarrollo normativo sobre la gestión de los activos y el cálculo de su vida útil, la obsolescencia programada, o los costes del ciclo de vida de las infraestructuras. En otros lugares hay normas para cosas tan concretas como las canalizaciones de alcantarillado. Por ejemplo la ASTM A930-9, “Standard Practice for Life-Cycle Cost Analysis of Corrugated Metal Pipe Used for Culverts, Storm Sewers, and Other Buried Conduits”. Tampoco es que este texto nos vaya a descubrir la pólvora, pero sí al menos proporciona esa cierta seguridad que muchas personas necesitan a la hora de concretar unos pliegos de licitación.

Esto nos lleva a otra cuestión aún más peliaguda... Cómo obtener los datos objetivos para las variables que han de incluirse en el cálculo, y quien será el encargado de suministrarlos. La ley de Contratos indica que ha de contarse con los propios ofertantes. Si nos atenemos a la norma general EN 60300-3-3, esta información debería incluir cosas como los costes de mantenimiento preventivo según las prescripciones del fabricante, el coste del correctivo, las tasas de fallo, etc. Para que esta información pudiese gozar de presunción de validez no bastaría una mera declaración responsable. Pero comprobar la veracidad de este tipo de datos técnicos probablemente tampoco esté al alcance de los encargados de una valoración.

También habrá que cuidar cómo incluir esta información en la oferta. Generalmente, este tipo de datos forman parte de la información técnica a valorar mediante juicios de valor. Un sobre que se evalúa y cuya puntuación se publica antes de la apertura del apartado a valorar mediante fórmulas matemáticas, al que naturalmente pertenece el cálculo de costes del ciclo de vida. De manera estricta y según la redacción que adopte un oferente, podría entenderse que se está anticipando aspectos de su oferta objetiva en la valoración subjetiva, lo que conllevaría su exclusión del proceso.

Otro problema aún más peliagudo sería cómo recoger en los pliegos la forma de traducir los aspectos técnicos ofertados en importes económicos. Por ejemplo una tubería, en función de su material puede presentar una u otra evolución de su tasa de fallos a lo largo de su vida útil. Si deseamos comprar tubo, con este dato podemos establecer el número de averías esperado y asignar un coste medio de reparación, que nos dará los costes de mantenimiento correctivo de ese material a lo largo de su vida. También podemos fijar un nivel de servicio mínimo (número máximo de averías que toleraremos antes de considerar que el tubo llegó al final de su vida). Pero esos costes y plazo no dependerán solo del material y su tasa de fallos, sino de su calidad inicial (acopios, transporte), de su puesta en obra, de su operación y mantenimiento... La ley advierte que no deben pedirse datos al proveedor que no esté en su mano ofrecer. Pero también dice que deben tenerse en cuenta todos los costes, incluso cuando no formen parte de la sustancia material del contrato, porque pertenezcan a otra etapa de la vida del activo o la infraestructura. Esto hace que pueda resultar difícil evaluar las ofertas. Siguiendo el ejemplo, en el caso de las tuberías los métodos de puesta en obra, protección o mantenimiento no serán los mismos en función del material, y sus costes tampoco. Habría entonces que prever cualquier casuística en la elaboración del pliego para incluirla en las fórmulas matemáticas. El tema no es baladí, y cada tipo de suministro, servicio o concesión puede requerir desarrollar una forma de valoración particular. Fundamentarla matemáticamente requiere además disponer de gran cantidad de información digital sobre los bienes afectados, que seguramente deba ser compartida y recopilada de forma colaborativa. Como el lector supondrá, en los próximos años este tema dará para ver más de un proyecto de investigación, y para desarrollar de más de una norma sobre gestión de activos en el sector.

Pero tampoco es posible esperar a tener el mejor método de evaluación: se necesita seguir licitando hoy. A la espera de una fórmula mejor, instrumentos financieros como las pólizas de seguro pueden ser una solución coyuntural.

El coste de solución se incluiría en el precio ofertado. Su aplicación práctica, siguiendo con el suministro de tubería, se realizaría mediante un certificado en el que se asegure cierta vida útil del material. La menor de todas las vidas útiles cubiertas por los seguros de los oferentes será la que se pueda tomar como vida de la canalización, restándose como valor remanente los excedentes temporales del resto de licitadores hasta esa edad, a valor constante, lo que actuará en la práctica minorando sus precios.

La póliza de seguro debería alcanzar todos los costes de mantenimiento correctivo y la renovación anticipada si a pesar de todo fuese necesaria. Además, el proveedor del material debería declarar las labores de mantenimiento preventivo a realizar y las condiciones de operación previstas por la aseguradora, y también detallar el importe de esas actividades como suma de una lista de recursos valorados (internos o externos) disponibles por la entidad contratante para las labores de mantenimiento y operación.

De esa manera, todos los costes del ciclo de vida se podrían expresar originalmente en moneda actual: precio, póliza de seguro, costes de operación y mantenimiento… Y la vida útil también derivaría de ellos. La mesa de contratación solamente debería sumar esas cantidades para obtener el coste del ciclo de vida. Desde el punto de vista de la ingeniería, esta no es probablemente la solución ideal; pero sí puede ser la de más fácil implantación en tanto se desarrollan otras más completas... para cada tipo de contrato.

Todo ello sin obstáculo para poder incluir una valoración subjetiva sobre la idoneidad de los métodos de trabajo de un fabricante, la certificación del sistema de gestión de activos ISO 55001 que pueda aportar un proveedor de servicios para demostrar que considerará el coste del ciclo de vida como gestor; o incluso su homologación y experiencias previas en ciudades inteligentes con un sistema UNE 178303 de gestión de activos implantado.