En un reciente post[1] Joan Gayá nos invitaba a una reflexión sobre la función futura de los organismos que han realizado la gestión del agua en España. Reflexión pertinente por cuanto está en marcha un nuevo periodo de planificación, elemento medular en la acción de éstos organismos, que se orienta hacia un cambio en la orientación de sus objetivos respecto a etapas anteriores motivado tanto por un cambio de ciclo como por la adaptación al cambio climático y a las consecuencias sociales y económicas debido a la pandemia de la covid-19.
La fortaleza de una política depende de la institucionalidad que la sustenta. Para que ésta sea eficaz resulta importante la definición de objetivos claros, creíbles y compartidos así como la existencia de normas jurídicas adecuadas pero sobre todo resulta sustancial disponer de órganos adecuados para poder llevar a cabo esos objetivos. Desde hace casi cien años esos órganos se han llamado en España Confederaciones Hidrográficas por más que la persistencia del nombre sea debido básicamente a la fijeza social del mito confederal[2].
Para no llamarnos a engaño, quizá convenga señalar que éstos organismos, aun manteniendo su nombre, han ido teniendo a lo largo de su historia muy diferentes funciones. Incluso ahora que debe atender los requerimientos exigidos por la Directiva Marco del Agua (de alguna forma con planteamientos diferentes a la visión tradicional española aunque imprescindibles en las circunstancias actuales) resultara una estructura funcional muy distinta de la que llegó a los albores del siglo XXI[3].
Las Confederaciones (Sindicales) Hidrográficas fue un intento de regionalización económica a partir de unidades territoriales naturales como son las cuencas hidrográficas, tomando como objetivo la maximización de los recursos hídricos de una cuenca hidrográfica con el fin de actuar sobre el desarrollo agrícola y, parcialmente, el hidroeléctrico que algún autor ha definido como un novedoso, singular y atractivo instrumento Es más que evidente que esta función, sobre todo por lo que tenía de sistema participativo, fue abandonada por el franquismo, de manera radical durante el periodo autárquico, que transformó las Confederaciones en meros organismos burocratizados con un interés limitado por el agua en sí misma.
Las Confederaciones (Sindicales) Hidrográficas fue un intento de regionalización económica a partir de unidades territoriales naturales como son las cuencas hidrográficas, tomando como objetivo la maximización de los recursos hídricos de una cuenca hidrográfica con el fin de actuar sobre el desarrollo agrícola y, parcialmente, el hidroeléctrico
Pasada la autarquía, la siguiente fase económica se enmarca en la ola europea de la Planificación Económica que viene representada en España por los Planes de Desarrollo Económico (y Social) que reforzarán más si cabe el rol de ejecutor de proyectos[4]. Aquí cobran un cierto protagonismo los grandes proyectos hidráulicos (por ejemplo, el Tajo-Segura) y de riego pero estas actuaciones se llevan a cabo de manera centralizada sin que las Confederaciones, como tales, tengan ningún cometido relevante y continúen con su estructura y funciones, reducidas en la práctica a la ejecución de infraestructuras con muy escasa capacidad de intervención.
Para dejar más clara las funciones de las Confederaciones, deslindando su campo de actuación a la ejecución y explotación de obras, se crean en 1959 las Comisarias de Aguas, órgano periférico desconcentrado de la AGE y, por tanto, directamente dependiente del Ministerio. La razón de creación de las Comisarias de Aguas reside en que debe existir un claro deslinde de las funciones “soberanas” de la Administración del agua de cualquier otra. Las Comisarias administran las competencias en la gestión del Dominio Público Hidráulico, entre ellas todo lo correspondiente a la política concesional de singular importancia en la fase expansiva del desarrollo si bien las de especial relevancia seguían siendo competencia de los Servicios Centrales, un paso más en el centralismo de gestión.
En 1959 se crean las Comisarias de Aguas, órgano periférico desconcentrado de la AGE y, por tanto, directamente dependiente del Ministerio con el objetivo de realizar un claro deslinde de las funciones “soberanas” de la Administración del agua de cualquier otra. Las Comisarias administran las competencias en la gestión del Dominio Público Hidráulico, entre ellas todo lo correspondiente a la política concesional de singular importancia en la fase expansiva del desarrollo
La planificación económica general, en la que se encontraba inclusa la territorial y evidentemente los aspectos hidráulicos y economicistas, fue abandonándose a partir de la crisis del petróleo de 1973[5]. Como es sabido, en España se le superpone a esta crisis internacional en esas fechas la institucional interna. Con ese marco no resulta difícil imaginarse que la actividad de las Confederaciones, y en general de toda la Administración Hidráulica, durante esos años hasta la promulgación de la Ley de Aguas de 1985 es de atonía de inversiones y de sequía de ideas. Bastante había con dejarse llevar.
La LAg 85 trata de representar un cambio sobre el panorama existente. Junto con la introducción de conceptos novedosos, como la unicidad del ciclo hidrológico, la planificación hidrológica o la preocupación por los temas de calidad y contaminación[6], se mantiene la estructura y procedimientos del sistema concesional, haciéndolo extensivo, prácticamente sin matices, a las aguas subterráneas lo que ha dado origen a una problemática compleja para las que las Confederaciones se encontraban en mala situación para darle respuesta.
En relación con las Confederaciones, la LAg 85 trata de recuperar su estructura fundacional ampliando la participación de los usuarios (aunque esta participación de los usuarios ya se había recuperado parcialmente desde los años 60 en las Confederaciones), incluyendo ahora a las CCAA como representantes de los intereses generales, en los órganos de gobierno. Como consecuencia de la Ley se producen en las Confederaciones algunas modificaciones funcionales sustantivas derivadas por un lado de la incorporación de las Comisarias de Aguas y por otro por la inclusión de la Planificación Hidrológica como nueva función[7].
Sin embargo con la nueva Ley no se resuelven (ni siquiera se plantean) tres problemas fundamentales ligados con sus funciones: la estructura y dotación de personal, la financiación y la capacidad de desarrollar programas propios (lo que tiene gran importancia en cuanto a la posibilidad de acciones de cooperación directa con las CCAA).
No habiendo resuelto estos problemas no es de extrañar que la actuación de las Confederaciones durante el periodo 1985-1993 se limitara a seguir la inercia de las inversiones pendientes y a los trabajos de la planificación de cuencas y Plan Hidrológico Nacional y a la adaptación de la normativa europea. El Anteproyecto de dicho Plan, presentado en 1993 pero que no fue tramitado parlamentariamente, representó el canto de cisne (aunque tuvo aun algún episodio final) de la política hidráulica costista y la posibilidad de integrar desde la política hidráulica la ordenación económica y territorial de país.
En el año 1996 se crea el Ministerio de Medio Ambiente pasando a éste las competencias del agua. Podría pensarse que con este cambio de óptica debería haberse producido un cambio sustantivo, diría que radical[8], en la gestión del agua y por ende en la estructura administrativa. No fue así: el objetivo del nuevo Ministerio se centró en la aprobación (formal) de los planes hidrológicos de cuenca, parcialmente ya elaborados, y la puesta en marcha del Plan Hidrológico Nacional que no fue aprobado por las Cortes hasta la siguiente legislatura[9]. También impulso una Reforma de la LAg 85 con el objetivo de dar entrada al mercado en la gestión del agua.
En el año 1996 se crea el Ministerio de Medio Ambiente pasando a éste las competencias del agua. Podría pensarse que con este cambio de óptica debería haberse producido un cambio sustantivo, diría que radical[10], en la gestión del agua y por ende en la estructura administrativa
Es evidente que la denominada “política hidráulica”, de raíz costista e intervencionista, fue el relato predominante durante el siglo XX. Cuando sus presupuestos clave comenzaron a erosionarse arrastraron consigo toda la cultura que la sustentaba. Hay que tratar de poner en píe nuevas funciones y hacerlo conviviendo con estructuras del pasado. En los cambios sociales “todo lo que crece necesita mucho tiempo para crecer y todo lo que desaparece necesita mucho tiempo para ser olvidado”[11]
A partir de 1999, coincidiendo con la Ley de Reforma de la LAg 85, se inicia un proceso de desapoderamiento de la Confederaciones con gran incidencia en su funcionalidad. Frente al tradicional intervencionismo del Estado cobran protagonismo corrientes ideológicas de corte neoliberal que plantean la necesidad de disminuir el papel del sector público en beneficio del privado en particular en el caso del agua en cuanto a lo que se refiere al desarrollo de infraestructuras hidráulicas y a la gestión de los servicios del agua.
El elemento clave de este proceso reside en la creación de las Sociedades Estatales de Aguas[12]. Se trataba con ellas, mediante la creación de una estructura paralela, de vehicular los fondos para la ejecución y gestión de infraestructuras hidráulicas bajo tres supuestos fundamentales: mayor agilidad en los procesos de contratación, participación de los usuarios potenciales en la toma de decisiones (lo que presuponía una ejecución de actuaciones más acorde con las necesidades reales) y la financiación de estas actuaciones por parte de los beneficiarios de las mismas, que se incorporan al interés societario, incluso actuación a actuación, haciendo posible un alargamiento de los fondos públicos. No puede decirse que el desempeño de sus funciones haya constituido un éxito. La realidad actual es que estas Sociedades no han cumplido adecuadamente con las funciones para las que fueron diseñadas y se debería pensar en su supresión o su reorientación.
A partir de 1999, coincidiendo con la Ley de Reforma de la LAg 85, se inicia un proceso de desapoderamiento de la Confederaciones con gran incidencia en su funcionalidad. El elemento clave de este proceso reside en la creación de las Sociedades Estatales de Aguas. La realidad actual es que estas Sociedades no han cumplido adecuadamente con las funciones para las que fueron diseñadas y se debería pensar en su supresión o su reorientación
Es posible que, en el futuro, a la vista de las tendencias de fondo que se adivinan en el proceso de transición, más que desaparecer, pudieran llegar a convertirse en una futura Agencia del Agua, probablemente de ámbito nacional, ligada exclusivamente a las inversiones productivas desgajando cualquier función inversora de capital fijo de los cometidos de las Confederaciones En cualquier caso su aparición modificó de manera sustancial las funciones de las Confederaciones, situación que puede agravarse caso de persistir ésta dualidad.
Otro elemento de desapoderamiento de las Confederaciones viene determinado por la creación del contrato de cesión de derechos de uso del agua, contrato que se configuró bajo un procedimiento escasamente intervencionista por parte de la Administración, rayano en dejar libertad a la actuación de los fuerzas del mercado. Esta situación puede sacar del juego determinadas concesiones y las CCHH no disponen de medios para realizar su aprobación (o denegación) de manera eficaz y, probablemente, menos su control. En cualquier caso las transacciones realizadas al amparo de esta figura no han dado resultados determinantes.
No ligado como las anteriores figuras con la Ley de Reforma (LR 99), sino con aparición mas tardía, cabe considerar en este proceso de desapoderamiento la creación en 2007 de los Bancos Públicos de Agua. Se trata de añadir funciones a las desempeñadas hasta el momento pero sin que eso implique una ampliación de los medios materiales, humanos económicos para poder llevarlas a cabo.
Mucha más importancia presenta la pérdida de rango administrativo de las Presidencias de las Confederaciones reduciéndolas al nivel de una Subdirección General. El efecto inmediato es la subordinación de los organismos, la disminución de su autonomía y la pérdida de influencia e interlocución efectiva en la esfera autonómica y con los grupos de interesados.
A partir de 2008, la administración estatal del agua, aun manteniendo su estructura formal, sufre un carrusel de cambios englobándose en Ministerios de ecuménico contexto que, más allá de los nombres de los mismos, acaban suponiendo modificaciones sobre la posición y orientación de los temas del agua en la agenda política pasando en su momento a ser un elemento subordinado a la agricultura para ser actualmente un sujeto de las políticas de transición ecológica. En cualquier caso las políticas del agua han abandonado su papel central que en algún momento se le supuso para ser parte de políticas instrumentales.
Toda esta travesía histórica nos lleva a tomar conciencia que la evolución de las Confederaciones ha sido un largo, y no lineal, camino hasta llegar a la situación actual pero que ésta tampoco es una foto fija sino que sus estructuras deberán irse adecuando a la realidad de los tiempos. Si esta estructura puede ser válida en el futuro lo primero que debe exigírsele es que deba ser capaz de adaptarse a las nuevas situaciones, adaptación que debe ser flexible, resiliente, porque los nuevos tiempos nos llevaran a entornos cambiantes. Es relevante al respecto un pensamiento del general De Gaulle: “nada permanece si no se renueva constantemente”, que resulta ser todo lo contrario de la conocida, y manoseada, frase de El Gatopardo que algunos pudieran oponer.
[1] Gaya Fuentes, J; “La administración del agua”; Iagua 25/08/2020
[2] Adopto este nombre como representativo aunque es verdad que a partir de las competencias en aguas por parte de algunas Comunidades Autónomas el nombre de los nuevos organismos creados por ellas es diferente aunque en todo caso todas ellas presentan un tronco común.
[3] La propaganda oficial siempre ha pretendido que la DMA ha hecho suyos los organismos de gestión del agua en España. Salvo el principio de gestión por cuenca hidrográfica, por otra parte ya asumido de manera generalizada con anterioridad, los objetivos y metodologías resultan sustancialmente distintos.
[4] Los Planes de Desarrollo europeos resultaban ser, a diferencia de los planes quinquenales soviéticos, de los que toman ejemplo, de carácter indicativo para el sector privado pero obligatorio para el sector público lo que limitaba su eficacia salvo en el caso de aquellas actuaciones que el poder público deseará acometer.
[5] Sin embargo este abandono no fue a causa de la crisis económica sino que vino derivada por la pérdida de eficacia de la planificación indicativa y el mayor peso que habían tomado las acciones empresariales y privadas en la definición y evolución de las políticas de desarrollo por lo que la economía real evolucionaba al margen de los planes.
[6] Probablemente son los temas de calidad del recurso, muy influidos por nuestra incorporación a la Unión Europea que se produce ese mismo año, los que determinan la aparición del nuevo Código de Aguas. No es ningún secreto que en la DG de Obras Hidráulicas existía una fuerte corriente a favor de no hacer cambios legales lo que había abortado algunos intentos anteriores.
[7] La incorporación de las Comisarias de Aguas introdujo serias disfunciones en el funcionamiento de la nueva estructura confederal en gran parte derivada de las distintas metodologías de trabajo y por la disimetría (en recursos materiales y humanos) con lo que representaba el núcleo de la Confederación originaria pero sobre todo al hecho de que su actuación se refería a materias “soberanas” sobre las que no cabe participación. De hecho creo que la unidad de acción aún no se ha conseguido plenamente. El caso de las Oficinas de Planificación es muy diferente. Aunque en los años iniciales fueron consideradas como elementos marginales en la estructura (al menos en algunas Confederaciones) posteriormente se fueron consolidando ayudando a la modernización de los Organismos y hoy en día pueden ser consideradas como el elemento clave de la estructura de las mismas.
[8] Máxime teniendo en cuenta la fuerte oposición que sobre el Anteproyecto del Plan y en general la política hidráulica se realizó durante el último gobierno socialista. Sin embargo, como quedó demostrado, las líneas fuerza del gobierno popular siguieron teniendo orientaciones similares a pesar del cambio de Ministerio. Solo hubo un cambio de casillas
[9] Es evidente que el trabajo del Ministerio no fue exclusivamente éste aunque si es verdad que la Planificación Nacional ocupó gran parte de la actividad del Departamento. Aunque en principio estaba concebido como un elemento de apoyo al PHN, es reseñable la aparición del Libro Blanco del Agua, que a pesar de su fuerte sesgo ideológico, representa un buen documento para conocer el estado de la cuestión. Sería deseable una puesta al día aunque, evidentemente, con una escritura más plural.
En otro orden de cosas cabe destacar la firma del Convenio de Albufeira que venía a ordenar y poner al día las relaciones hispano-portuguesas en materia de aguas.
[10] Máxime teniendo en cuenta la fuerte oposición que sobre el Anteproyecto del Plan y en general la política hidráulica se realizó durante el último gobierno socialista. Sin embargo, como quedó demostrado, las líneas fuerza del gobierno popular siguieron teniendo orientaciones similares a pesar del cambio de Ministerio. Solo hubo un cambio de casillas
[11] ROTH, J; “La Marcha Radetzky”
[12] En principio una por Confederación a lo que habría que añadir algunas para obras específicas, como por ejemplo la destinada a la ejecución de las obras del Trasvase del Ebro (Trasagua). Mediante estas Sociedades se pretendió vehicular parte de los fondos procedentes del proceso de privatizaciones que se produjo en el marco de la incorporación de España a la Moneda Única Europea.
