La Administración del agua: una reflexión estratégica (II) El regreso de Ulises

La reflexión sobre la función de los Organismos de cuenca a la que nos invitaba Gaya resulta pertinente por cuanto está en marcha un nuevo ciclo de planificación (en sentido estricto, un nuevo plan de gestión), que resulta ser el elemento medular en la acción de éstos organismos. Este plan de gestión debe tomar en consideración lo actuado en los ciclos anteriores aunque condicionado por el cambio sustantivo de objetivos respecto a los considerados en dichas etapas a la que nos encontramos, motivado tanto por un cambio de ciclo como por la adaptación al cambio climático, la transición ecológica y a las consecuencias sociales y económicas derivadas de la crisis por la pandemia de la covid-19. [1]

Resulta evidente que la necesaria reorientación de las funciones de las Confederaciones depende de la definición de las mismas que se derive del posicionamiento del poder político en correlación con los objetivos de la política de aguas, que sería deseable tenga el máximo consenso posible, pero lo sí les corresponde a las Confederaciones es adaptar sus estructuras internas (y en buena parte, mentales) para que la transición entre uno y otro modelo sea posible, eficaz y rápida.

Más que tratar de adaptar la realidad a una estructura preestablecida (realidad que ya hemos visto ha ido cambiando a lo largo del tiempo) lo que debe hacerse es explorar las diversas soluciones organizativas que ofrece el ordenamiento jurídico, orientadas a la consecución de la sostenibilidad en el campo del agua a través de una mayor eficiencia y a aumentar el grado de coordinación entre los diferentes agentes mediante las instituciones de gobernanza y gestión adecuadas.

Es más que necesaria una nueva Ley de Aguas que ponga orden en el marasmo legislativo actual, con disposiciones muchas veces contradictorias, y que tenga en cuenta los cambios estructurales que se han producido desde la aprobación del Texto Refundido en el entorno político, social y económico: la orientación hacia objetivos ambientales armonizados con los de índole socioeconómica, la vulnerabilidad del recurso frente al cambio climático, el rol de los distintos agentes, tanto públicos como privados, la tecnificación creciente que se produce en todos los usos (lo que implica la toma en consideración del binomio agua-energía) o la aparición de fuentes de suministro no convencionales con un valor absoluto y estratégico cada vez mayor, a lo que cabría añadir los acuerdos y orientaciones en el ámbito internacional.

Es necesaria una nueva Ley de Aguas que ponga orden en el marasmo legislativo actual, con disposiciones muchas veces contradictorias, y que tenga en cuenta los cambios estructurales que se han producido en la sociedad

Ante la falta de ese nuevo marco jurídico, resulta complejo determinar las funciones de los organismos de la administración del agua aunque teniendo en cuenta las condiciones de contorno, existentes y previsibles, si es posible plantear algunos criterios generales que nos permita enmarcar la cuestión en lo que se refiere a los aspectos más generales. Lo importante ahora no es tanto hablar de competencias sino definir los servicios que, a través del agua, pueden prestarse a la sociedad esto es, los bienes públicos que debe suministrar para posteriormente determinar qué nivel administrativo debe producirlos y en qué condiciones. Tampoco hay que perder mucho tiempo en intentar adecuar estas nuevas funciones a las estructuras actuales si ello puede significar disfuncionalidades en el modelo final.

Probablemente este es el momento de abordar con rigor el hecho que el régimen de nuestros ríos es, en la mayor parte de los casos, un régimen de aguas reguladas, moduladas para la atención de los distintos usos económicos pero que también tienen una incidencia sustantiva en la protección de los ecosistemas dependientes, situación que debe quedar adecuadamente recogida sobre todo en la compatibilidad de ambos tipos de enfoque que, en realidad, son uno solo.

La actual legislación de aguas (que comprende la DMA en su integridad[2]) determina como primer objetivo de la gestión de las aguas la obtención del buen estado de las mismas aunque garantizando la atención de los usos de naturaleza económica, implantando para ello un organismo con capacidad suficiente para la ejecución de los programas que resulten necesarios para el cumplimiento de los que se deriven del proceso de planificación. De lo anterior se desprenden dos consecuencias inmediatas. La primera que estos organismos, sea cual sea la configuración final que adopten siempre en la escala de la cuenca hidrográfica, deben tener autoridad administrativa suficiente, lo que implica una autonomía de acción real y una estabilidad financiera propia, en cualquier caso determinada, para acometer las acciones que sean necesarias, incluyendo el control de aquellas cuya ejecución corresponda a otras administraciones.

Debe ser un organismo con capacidad suficiente para la ejecución de los programas que resulten necesarios para el cumplimiento de los que se deriven del proceso de planificación

La segunda consecuencia derivada del objetivo prioritario fijado nos lleva ineluctablemente a considerar los temas de protección y ordenación del recurso, lo que incluye tanto la utilización racional y sostenible del agua y la atención de las necesidades como la preservación del medio hídrico asociado (lo que entendemos como Dominio Público Hidráulico y la Comisaria de Aguas como órgano gestor con funciones ampliadas) como elemento esencial de las Confederaciones. La protección del recurso incluye, obviamente, la del mantenimiento de los usos existentes aunque esto no puede predicarse de una forma incondicional[3].

Nótese que también estamos hablando del uso racional y sostenible de agua, es decir, de lo que afecta a la gestión de la demanda que tiene que ser atendida de manera ordinaria por los distintos sistemas de explotación, al menos en lo que se refiere a los elementos que pueden constituir una red básica y estratégica para la oferta en alta del recurso (eso vendría a corresponder a la función de Explotación de las actuales Confederaciones, aunque con una óptica distinta)[4].

Si hay algún concepto que, en mi criterio, pueda caracterizar esta nueva época en lo que se refiere a la explotación de los sistemas ese es sin duda el de “garantía”. La garantía significa asumir el compromiso por la administración que los usos que se consideren, tanto ambientales y sociales como económicos, y presenten una demanda solvente, puedan ser atendidos adecuadamente. Lo que no quiere decir es que sea un valor absoluto sino que deben existir criterios predeterminados y objetivos a los que puedan acogerse los distintos agentes económicos[5]. La figura de la concesión debe ser replanteada en función de las nuevas exigencias que implica la garantía.

La garantía significa asumir el compromiso, por parte de la administración que los usos que se consideren, tanto ambientales y sociales como económicos, y presenten una demanda solvente, puedan ser atendidos adecuadamente

La necesidad de mantener al máximo los usos económicos (en cuanto no sean radicalmente incompatibles con los objetivos del buen estado) significa que la garantía solo vale para lo que se pueda atender, lo que exigirá reordenación de usos y reasignación de recursos, incluyendo los no convencionales y los provenientes de ámbitos distintos de planificación.

Lo anterior nos lleva a considerar la planificación hidrológica como una función esencial de las Confederaciones. Sin entrar a valorar la procedencia o no de las denominadas planificaciones o pactos a muy largo plazo, que implican un acuerdo sobre los principios generales de la política sobre el agua, pero no son operativas en sí mismas, lo que resulta necesario es la ordenación de programas de gestión a medio y corto plazo como viene determinado por el mandato de los Planes de Gestión de cuenca que se diseñan en la DMA. Pero hay que considerar que la primera exigencia que hay pedirle a los Planos es que sean “creíbles”, en el sentido de ejecutables. No tiene sentido hacer largas listas de actuaciones para conseguir consensos. El cumplimiento de las medidas contenidas en los Planes puede ser exigible judicialmente.

La planificación hidrológica es la función esencial de las Confederaciones entendida como la ordenación de programas de gestión a medio y corto plazo como viene determinado por el mandato de los Planes de Gestión de cuenca. La primera exigencia que hay pedirle a los Planos es que sean “creíbles”, en el sentido de ejecutables

La planificación así entendida es una tarea compleja, que implica el conocimiento lo más exacto posible de las características físicas, ambientales, sociales y económicas de la cuenca y, por consiguiente, la adquisición, disponibilidad y difusión de los datos correspondientes (determinando la escala en la que sean suficientes porque la proliferación de información no siempre mejora la capacidad de gestión e impide la reflexión sobre los problemas) y, precisamente por la escala temporal en la que nos movemos, la necesidad de ordenar procesos de participación y consulta eficaces.

La labor de las Confederaciones debe orientarse a reforzar el control del recurso y a la protección de las aguas y a la gestión ordenada de la garantía de los usos. En este sentido cabe considerar que los conflictos ya no se circunscriben a tensiones entre usuarios, sino que existen otras amenazas sobre el medio asociado, generadas por otros elementos externos de difícil control. En ese sentido cabe exigir un replanteamiento de las labores de guardería fluvial que podrían llegar hasta la encomienda de las mismas a unidades específicas del SEPRONA[6] reservando a la Confederación la orientación general de los trabajos y la resolución de los expedientes sancionadores que, como es notorio deben ser realizados por funcionarios públicos.

Otra de las áreas funcionales de las Confederaciones actuales sobre la que habrá que actuar es la relacionada con las infraestructuras. Aunque podamos considerar que en este campo nos encontramos ya instalados en una posición asintótica respecto a las posibilidades reales de crecimiento del sistema cabe hablar de dos planos diferenciados: por una parte, lo que es necesario para la gestión ordinaria de los recursos y por otra la realización de nuevas infraestructuras. En el primer caso es evidente que habrá que ir acometiéndolas de acuerdo con lo que se vaya desprendiendo de los distintos planes de gestión.

En lo que respecta al segundo caso, deberíamos ser conscientes que las Confederaciones futuras no pueden seguir siendo la agencia de desarrollo que, con mayor o menor eficacia, han sido hasta el momento. Por muchas razones. La primera porque ya no ha lugar a las políticas de oferta del tipo de las desarrolladas hasta ahora. En segundo lugar, porque las restricciones presupuestarias no lo permiten aunque puedan existir, como se están anunciando, Programas específicos de la UE aunque todos ellos tienen una fuerte carga de condicionalidad. A ello habría que añadírsele que la sociedad en general no está por la realización de este tipo de obras, máxime amparadas por declaraciones de interés general poco convincentes. Por lo tanto, la estructura funcional existente, pensada para ejecutar dicho objetivo, debería ser ampliamente modificada.

Las Confederaciones futuras no pueden seguir siendo la agencia de desarrollo que, con mayor o menor eficacia, han sido hasta el momento

La red de infraestructura hidráulica básica, la que asegura el suministro de los usos económicos, puede considerarse completa en sus aspectos sustantivos. Para ello ha sido necesario durante muchos años un gran esfuerzo inversor en capital fijo, en su mayor parte público. Ahora hay que mantener esas infraestructuras operativas y adaptarlas, cuando sea necesario, a las nuevas exigencias derivadas del cambio climático o a la disponibilidad de recursos no convencionales. Una tarea clave es identificar correctamente esas necesidades (el Plan de Gestión representa un instrumento esencial para ello) centrando los recursos económicos disponibles para ese cometido. Desde ese punto de vista – y de otros también – sería conveniente que las Confederaciones dispusieran de una unidad para tratar los temas económicos.

Siempre es posible que sea necesaria la ejecución de alguna infraestructura nueva, para completar carencias puntuales, aunque puede ocurrir con mayor frecuencia que sea necesaria una actuación importante sobre alguna de las infraestructuras existentes con el objetivo de su adaptación a los efectos del cambio climático. En ambos casos las actuaciones tienen una incidencia directa sobre el sistema productivo por lo que parece lógico que éste asuma una participación adecuada en la financiación de las mismas tanto de manera directa como en el diseño de planes de retorno del capital que permitan la recuperación efectiva de los costes en que haya incurrido el sector público y que tengan relación directa con los sectores productivos, no evidentemente a la parte proporcional de las que correspondan a los servicios públicos que se provean por las mismas.

Parece evidente que tal función de financiación no resulta adecuado que sea desarrollada por la Confederación sino que parece más lógico que radique en una Agencia Estatal con vocación en la financiación de las infraestructuras hidráulicas, bien entendido que no en el diseño de las mismas que debe seguir correspondiendo a las Confederaciones, ya que su necesidad se desprenderá de los estrangulamientos y/o disfunciones que se revelen en la gestión ordinaria de los recursos.

Es precisamente en la gestión ordinaria de los recursos, esto es lo que permite realizar los servicios ambientales y económicos ligados al agua, en donde debe centrarse la labor de la Confederación. Nos encontramos aquí con las operaciones de mantenimiento y reparación de infraestructuras y la ejecución de actuaciones directas de gestión. Para que estos trabajos sean eficaces es imprescindible una correcta financiación de estos tanto del sector público, en lo que se refiere a servicios generales, como de los beneficiarios directos, vía tarifas. Para que esta función, que en definitiva resulta ser la de provisión de bienes públicos, debiera disponerse por la parte correspondiente de la totalidad de las administraciones públicas concurrentes de una financiación que sea apropiada y sostenible a través de consignaciones presupuestarias adecuadas y estables. Y por parte de quienes se benefician del uso de bienes del DPH, un marco tarifario correcto, relacionado adecuadamente con los beneficios que reciben de la utilización, en su beneficio, de dichos bienes.

Un aspecto específico y muy importante de la gestión lo constituye la correspondiente a los fenómenos extremos: sequías, inundaciones y procesos de contaminación relevante. En todos los casos la actuación del sector público es esencial tanto en lo que se refiere a la disponibilidad de la información y a la gestión de las infraestructuras como en la puesta en marcha de marcos legales efectivos. No obstante, existen entre ellos características diferenciadoras. Las sequías, en la medida que resulta ser un fenómeno aleatorio pero con pautas de presentación periódicas, efectos sobre territorios amplios y de larga duración, pueden y deben ser incorporadas a los programas de gestión ordinaria, ya que presentan periodos de recurrencia cada vez más cortos, incluyendo en la misma, como escenario posible con sus actuaciones programadas, los actuales planes de sequía. Ello permitiría dotar de mayor garantía jurídica a estas situaciones y evitar el recurso sistemático a los denominados Decretos de Sequía que deberían quedar limitados a los aspectos estrictamente económicos de las mismas.

Asunto más complejo son los episodios de inundaciones por cuanto aunque también son fenómenos aleatorios, no presentan una pauta definida de presentación y su afección está más localizada en el espacio. Hace mucho tiempo que hemos desterrado la visión de las avenidas como un castigo bíblico por eso resulta imprescindible plantear planes de actuación frente a esta eventualidad que comprendan medidas de gestión utilizando las infraestructuras existentes y de acuerdo con información en tiempo real, labor que debe realizarse en las Confederaciones[7].

El incremento del poblamiento y de las superficies de cultivo han llevado al territorio a situaciones de mayor vulnerabilidad y por tanto de mayor riesgo. La puesta en marcha de los Planes de Gestión de Inundaciones es un instrumento básico para detener dicho proceso, que debe complementarse con la gestión municipal a través de sus Planes Generales de Ordenación. Aquí la función de asesoramiento de las Confederaciones se revela esencial pero debe complementarse con el deslinde del Dominio Público Hidráulico y con el control, a través de los informes preceptivos y de personaciones en las Informaciones Públicas. El presente de la gestión de las crecidas debe basarse igualmente en restablecer los procesos naturales del sistema fluvial devolver a los ríos su función, su dinámica y, en definitiva, su territorio propio. Pero en paralelo con esta labor hay que tomar medidas en el territorio, de manera muy particular con la ocupación de cauces. Este tipo de medidas abonan el planteamiento, enunciado en un post anterior, de encomendar al SEPRONA la guardería de los ríos y el medio hídrico asociado.

El agua tiene una dimensión cualitativa que también debe ser considerada. En una sociedad de riesgo como en la que nos encontramos, los problemas derivados de un potencial episodio de contaminación relevante deben ser previstos y planteados planes de contingencia que minimicen sus efectos. En muchos casos deberían incorporarse a las autorizaciones de vertido. Aunque en la mayor parte de los casos la adopción de medidas paliativas debe corresponder a los propios titulares concesionales, las Confederaciones deberán tener un papel relevante en cuanto a la caracterización de los puntos de riesgo, la efectividad de las medidas propuestas y el seguimiento de los procesos.

El cambio funcional que se avecina implica un cambio en el modelo de gobierno y administración de los Organismos. Se han dado pasos para integrar en el modelo tradicional derivado del TRLA, reducido originariamente a los “usuarios” a otros interesados, a lo que hay que añadir procesos de información pública, consultas, participación activa y concertación con otros actores concernidos. Sin embargo, no se puede olvidar que los titulares concesionales siguen manteniendo un papel central en la gestión del agua (aunque solo sea porque son los únicos agentes con intereses económicos en la misma).

La creación del Ministerio de Medio Ambiente debería haber implicado un cambio sustancial en cuanto a las relaciones de gobierno tanto por la aparición, con un papel central, de los objetivos ambientales como por el surgimiento de nuevos grupos sociales no directamente vinculados a la utilización económica del agua. Ello hacía necesario buscar un encaje a las nuevas funciones que presumiblemente debería de ejercer derivadas de la inclusión de las políticas de agua en las de medio ambiente, lo que en principio suponía dar entrada a nuevos agentes y definir un papel adecuado para los intereses económicos, que ya no resultan ser elementos exclusivos de la gestión del agua.

Se ha avanzado progresivamente hacia sistemas de gobierno y administración de base más amplia, debido en su mayor parte a los requerimientos de la DMA, que sin embargo han dejado diluidos los intereses de los agentes directamente vinculados a la utilización económica del agua y a los que en la Confederación se deberían arbitrar sistemas de representación que permitan un tratamiento diferenciado de los titulares concesionales.

No puede olvidarse el papel que la Ley reserva dentro de la gestión ordinaria a las Comunidades de Usuarios (en origen, Comunidades de Regantes) que son corporaciones de Derecho Público, de constitución obligatoria, para la distribución, en régimen de autogestión, de las aguas de una concesión administrativa de manera que la misma se produzca de manera eficaz, ordenada y equitativa. La función de las Confederaciones no puede reducirse a ser un mero notario del cumplimiento de la legalidad sino avanzar en el asesoramiento y perfeccionamiento de sus capacidades técnicas y jurídicas, respetando en cualquier caso el régimen de autogestión de los recursos asignados de las que están dotadas. Elementos clave en esta mejora de capacidades lo podemos singularizar en el fomento en la creación de Comunidades de Usuarios de aguas subterráneas o mixtas y en la creación de Juntas Centrales.

Nos encontramos en una sociedad urbana. Por ello parece necesario replantear los objetivos de las Confederaciones en el sentido que tienen que prestar más atención a los temas relacionados con el ciclo urbano del agua, temas que fueron en su día abandonados debido a la asunción de las competencias autonómicas en la materia, bien entendido que debe respetarse la distribución competencial.

Es cierto que el marco de actuación resulta relativamente limitado por las competencias que sobre la gestión tienen los municipios, pero quedan espacios para poder ejercer un papel relevante. En primer lugar, todo lo referente a las cuestiones relacionadas con el saneamiento y la depuración de las aguas, en donde sería deseable una actuación más intervencionista de la Administración del Estado, especialmente en el marco de la financiación, en virtud de las responsabilidades del Estado frente a la UE, dotando de coherencia al conjunto de actuaciones de las distintas administraciones.

Nos encontramos en una sociedad urbana. Por ello parece necesario replantear los objetivos de las Confederaciones en el sentido que tienen que prestar más atención a los temas relacionados con el ciclo urbano del agua

Si consideramos que la obtención de la garantía es un objetivo clave de la gestión, en ningún punto resulta más necesaria su aplicación que en el caso del ciclo urbano del agua. No solo deben afianzarse las fuentes de suministro actuales, en cantidad y calidad, desde el punto de vista físico y jurídico sino también el asegurar la existencia de potenciales fuentes de suministro futuro y su protección.

El ciclo urbano del agua es un subsector en donde convive la prestación de servicios por parte del sector público y privado[8]. Este es un hecho que no entra en las funciones de las Confederaciones, pero si la forma en la que se presta el servicio, más concretamente el marco tarifario, de manera que el servicio pueda ser sostenible a largo plazo. Puede ser un organismo regulador (lo que parece complicado dada la distribución competencial existente) pero en todo caso debería analizar la estructura de las mismas para que reflejen adecuadamente los costes de la actividad, especialmente una correcta amortización de las instalaciones y una previsión de las ampliaciones con el objetivo de mantener los máximos niveles de garantía[9].

Es cierto que el tratamiento de los problemas del ciclo urbano del agua responde a los que se producen en ciudades de tipo medio o grandes por lo que tiene que considerarse un tratamiento diferenciado para los problemas de las zonas rurales del país, en particular lo que ha venido en llamarse “la España vaciada”.

Parece fuera de toda duda la necesidad de disponer de una Administración para los temas de agua y del Dominio Público Hidráulico y que ésta se ejerza al nivel funcional más adecuado, por ejemplo las Demarcaciones. En cualquier caso, estos entes deben de tener suficiente para poder imponer las medidas de gestión que se adopten mediante un Plan de Gestión de la Cuenca.

Las funciones futuras de las Confederaciones[10] deben enfocarse a las cuestiones referidas a la gestión y protección de las aguas y en general del medio hídrico asociado. Esta función descansa en la planificación hidrológica encargada de preparar los planes de gestión a corto y medio plazo.

Deben disponer sistemas de gobierno y participación representativos, aunque sin perder de vista el papel director que tiene la administración pública en su conjunto por ser el depositario legal de los bienes del dominio público estatal. Para que esta función básica pueda desarrollarse plenamente es imprescindible disponer de los recursos públicos necesarios para su financiación, complementándolos cuando sea necesario y posible por aportaciones de los interesados, de acuerdo con principios de proporcionalidad a los servicios recibidos.

Desde este planteamiento resulta imprescindible que dispongan de los medios técnicos propios para el desempeño de las funciones encomendadas e igualmente de los recursos humanos para que el ejercicio de las mismas sea efectivo. A este respecto creo necesario hacer algunas precisiones Primero, que el personal, en su mayor parte, sea propio y tengan la categoría de servidores públicos. Mi convencimiento personal es que una función pública independiente resulta la mejor garantía para el ciudadano del cumplimiento de las tareas encomendadas. Segundo, que la plantilla sea interdisciplinar, aunque eso no debe significar un guirigay de titulaciones, sino que los distintos puestos sean cubiertos con personal con la cualificación necesaria. Tercero, incidir en la tecnificación de sus cuadros, minimizando la práctica cada vez más sostenida en recurrir a colaboraciones con terceros, sean medios propios pero sin carácter funcionarial o asesorías externas.

Resulta imprescindible que las Confederaciones dispongan de los medios técnicos propios para el desempeño de las funciones que les sean encomendadas e igualmente de los recursos humanos para que el ejercicio de las mismas sea efectivo

Las estructuras que se creen deben de tener de manera simultánea robustez, flexibilidad y resiliencia. Es decir, trabajar en el presente, adaptarse a los cambios y afrontar y superar las circunstancias adversas que puedan presentarse. Hay que tener en cuenta que, aunque estamos hablando de organismos casi centenarios, encaran el reto de su trasformación para poder ser eficaces. Ulises debe regresar a Ítaca para cumplir con sus funciones pero corre el riesgo de seguir navegando en una odisea continua, sin encontrar su sitio en el futuro.

Referencias