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La administración pública del agua ante la transición ecológica I

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
  • administración pública agua transición ecológica I

Nos encontramos en la fase final del proceso del tercer ciclo de Planificación Hidrológica en él que deben alcanzarse los objetivos previstos en la Directiva Marco de Agua. La diferencia sustancial, tanto conceptual como metodológica, con los anteriores ciclos de planificación es que en éste se ha consolidado un sustancial cambio de enfoque en cuanto a los objetivos del plan, pasando del productivismo con el que se abordaron los primeros ciclos, que seguían la línea tradicional española de la planificación, hacia planteamientos directamente ligados con los servicios ambientales del agua.

Dicho cambio de enfoque viene determinado por el reposicionamiento de los ejes de la política del agua que se viene produciendo, con mayor o menor intensidad, desde la recepción en el derecho nacional de la Directiva Marco. Por este hecho, el proceso para la aprobación de este tercer ciclo de planificación no ha estado exento de fuertes tensiones manifestadas en las posiciones de los diferentes grupos de interesados en los distintos Consejos aprobatorios de los mismos y frente a la opinión pública, que es previsible continúen, en forma de recursos, incluso después de su aprobación definitiva.

El cambio de ejes de la política del agua debe implicar necesariamente una nueva ordenación en la institucionalidad del agua, lo que exige, en primer lugar, acometer una nueva Ley de Aguas que aborde estos cambios de paradigma. La Ley debe acometer una reforma profunda en lo que ha venido denominándose “Administración Pública del Agua

Este cambio de ejes debe implicar necesariamente una nueva ordenación en la institucionalidad del agua, lo que exige, en primer lugar, acometer una nueva Ley de Aguas que aborde estos cambios de paradigma y que, además de las cuestiones de carácter técnico y procedimental, especialmente las que corresponden a la asignación de derechos de uso, aborde la estructura en que debe producirse la cooperación y colaboración entre entes territoriales, a la que hacen referencia de manera reiterada diversas sentencias tanto del Tribunal Supremo como del Constitucional, las situaciones derivadas de los fenómenos extremos en el contexto de cambio climático así como el régimen fiscal asociado a los usos y servicios del agua. En esta línea, la Ley debe acometer, igualmente, una reforma profunda en lo que ha venido denominándose “Administración Pública del Agua”[1].

La institución clave sobre la que ha pivotado el desarrollo de las políticas públicas del agua en España desde el primer cuarto del siglo XX han sido las Confederaciones Hidrográficas, aunque, como resulta bien conocido, a lo largo de su actividad casi centenaria y bajo el mantenimiento del nombre, las funciones que éstas han ido realizando y su rol institucional han sido muy diferentes, no comparables de manera directa.

La creación de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas respondía en su momento a dos impulsos concurrentes. De una parte, la necesidad de articular una respuesta institucional que ordenase la dominante “política hidráulica”, ligada esencialmente al desarrollo del regadío y, de otra, al interés de los principales usuarios de la cuenca en controlar el modelo de crecimiento ligado con el agua. Estos dos rasgos determinarán los condicionantes iniciales de estas instituciones: fuerte presencia de los usuarios en la gestión y vocación claramente agrarista de sus actividades[2]. A lo anterior habría que añadir una intervención del Estado que se reveló muy débil en contra de las teorías keynesianas del momento.

La gestión del agua estimula el crecimiento económico aunque la misma no asegura que éste se produzca con equidad. La característica diferenciadora de las Confederaciones era que su acción se desarrollaba en un marco diferente de los límites administrativos y políticos como era la cuenca hidrográfica concepto que ya con antelación habían puesto en circulación los geógrafos. Se trata de una condición necesaria, no suficiente, que debe ser completada con una autoridad ejecutiva fuerte y unas bases financieras estables y acordes con un plan de acción previsto[3].

Se ha pretendido buscar similitudes con la Tennessee Valley Autorithy (TVA), creada después con un ámbito conceptual más reducido, aunque las motivaciones de su creación eran sustancialmente distintas por cuanto trataba de ser un instrumento de política anticíclica para resolver problemas de desempleo y desarrollo industrial con impacto nacional, en tanto que las Confederaciones lo que trataran es de coordinar intereses comunes de los usuarios de la cuenca hidrográfica correspondiente.

Cabe señalar que las expectativas fundacionales chocaron con la realidad administrativa, política y económica del momento, limitando sus logros prácticos, aunque no minaron la legitimidad social de la institución que ha continuado siendo un elemento de referencia desde el punto de vista institucional, aunque, a veces, lo haya sido meramente nominal.

Mientras la política exterior norteamericana paseaba, y replicaba, los éxitos de la TVA, las Confederaciones, o se habían suprimido o eran unos meros apéndices administrativos sin capacidad de arrastre económico. A lo largo de los años centrales del siglo XX, las Confederaciones realizan las funciones de agencias técnicas de desarrollo supeditadas a los planteamientos de la administración central que, a su vez, venían a reflejar los intereses de determinados grupos de usuarios.

El clima está cambiando y la hidrología lo hace con él. También lo hacen los paradigmas de la gestión del agua. Esto obliga a los países a explorar y desarrollar nuevas soluciones de gestión para problemas antiguos y para los que puedan presentarse en los procesos de transición. La cuestión reside, y es importante, en si las instituciones actuales van a resistir esos cambios, adaptándose a ellos, o van a resultar una rémora para encarar los nuevos tiempos[4].

Los paradigmas de la gestión del agua están cambiando. Esto obliga a explorar y desarrollar nuevas soluciones de gestión para problemas antiguos y para los que puedan presentarse en los procesos de transición. La cuestión reside, y es importante, en si las instituciones actuales van a resistir esos cambios, adaptándose a ellos, o van a resultar una rémora para encarar los nuevos tiempos

Veamos cuales son los elementos básicos de la institucionalidad referida al agua a los que debe dar respuesta una administración pública de la misma. En primer lugar, que ésta tenga como base el ámbito de la cuenca hidrográfica. Quizá esta premisa no resulte ahora tan evidente como lo fue en el siglo pasado y ello por tres razones principales: las sociedades actuales son más poliédricas y existen diversos actores políticos (e incluso sociales y económicos) con competencias sectoriales y capacidades que hay que coordinar; la procedencia de los recursos hídricos que deben ser gestionados no siempre se generan sobre el espacio geográfico de la cuenca[5]; y, los tradicionales grupos de usuarios presentan dinámicas propias, de alguna forma independientes, que exigen tratamientos de carácter más específico que casan mal con los globales en el ámbito de la cuenca que es necesario compatibilizar y coordinar.

Pero frente a esos signos de los tiempos existe la convicción de que la cuenca hidrográfica es el ámbito natural en el que se producen las interrelaciones agua-naturaleza, lo que debemos tener en cuenta cuando lo que se está planteando es un modelo orientado hacia la gestión de los servicios ambientales del agua en su conjunto.

En segundo lugar, la gestión del agua tiene que ser una gestión participada. Esto implica la necesidad de crear y establecer una plataforma de gobernanza robusta que englobe institucionalmente a la mayor parte de grupos interesados[6]. Deberían, no obstante, plantearse fórmulas específicas de participación para los sectores cuya actividad económica depende directamente del agua, aunque sin llegar a configurar situaciones de privilegio o de rezago.

Ahora bien, el agua es un bien público y, por tanto, el liderazgo en la formulación de políticas y en su gestión corresponde a los poderes públicos, a través de los organismos que configuran la administración pública del agua. De aquí nace la necesidad de una administración fuerte y competente, con capacidad para diseñar y aplicar las políticas correspondientes.

El liderazgo en la formulación de políticas y en su gestión corresponde a los poderes públicos, a través de los organismos que configuran la administración pública del agua, con capacidad para formular un Plan de cuenca y los planes de gestión que se deriven del mismo, así como responsabilizarse de su ejecución y cumplimiento

De aquí se deriva lo que resulta ser la esencia de esa administración (o Autoridad) pública: la capacidad para formular un Plan Hidrológico de la cuenca y los planes de gestión que se deriven del mismo y responsabilizarse de su ejecución y cumplimiento. Bien es verdad que, como consecuencia, del principio de gobernanza, estos planes no pueden ser planteados de manera unidireccional ni como una suerte de contrato de adhesión, sino ser fruto de un proceso de concertación entre los distintos grupos interesados.

Con la referencia al marco territorial de la cuenca hidrográfica, gobernanza, esto la convergencia entre los grupos interesados, administración pública con capacidad de liderazgo y formulación de planes y programas constituyen la columna vertebral de los organismos de cuenca en esta nueva etapa. Aparentemente no parecen elementos muy distintos de los que conforman a los actuales. La diferencia reside en el cambio de óptica y en las funciones a realizar.

[1] Esta reforma es tanto más imprescindible por cuanto que el desarrollo del Estado a lo largo de estos más de 35 años de vigencia de la Ley ha determinado un desarrollo competencial y normativo, no solo en materias directamente relacionadas con la gestión del agua, sino en otras conexas con la misma para lo que no resulta suficiente, siquiera como economía legislativa, la remisión a sucesivos textos refundidos o modificaciones parciales de los mismos.

[2] Sin embargo, la presentación en la sociedad internacional de las Confederaciones se realiza en un Congreso Mundial de la Energía celebrado en Barcelona. En esos años, la principal fuente energética era la proporcionada por la hidráulica.

[3] La organización de la gestión del espacio geográfico mediante otros criterios distintos de los meramente políticos aparece a fines del XVIII.

[4] Cabría aquí recordar la paradoja de Benedetti: “Cuando creíamos tener todas las respuestas, nos cambiaron todas las preguntas”

[5] No me estoy refiriendo de manera singular a las transferencias de recursos intercuencas, que exigen un tratamiento diferenciado, sino tambien a las aportaciones de agua desalada y, en menor medida, a las aguas residuales depuradas.

[6] Lo ideal es que esta gobernanza quede planteada a través de una triple estructura: horizontal (espacio de concertación de las políticas públicas de los distintos departamentos); multinivel (que permita la colaboración y coordinación de Comunidades Autónomas, Corporaciones locales y otros entes públicos); y, multiactor (que facilite la participación de la sociedad civil y el desarrollo de líneas de investigación y programas de participación público-privada.

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