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La Administración Pública del Agua ante la transición ecológica II

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
  • Administración Pública Agua transición ecológica II

En la fase final del proceso del tercer ciclo de Planificación Hidrológica resulta patente el reposicionamiento de los ejes básicos de la política del agua en España. Este cambio de ejes debe implicar necesariamente una nueva ordenación de la institucionalidad del agua empezando por una nueva Ley de Aguas, uno de cuyos objetivos debe ser acometer una reforma profunda de lo que ha venido denominándose “Administración Pública del Agua".

La institución clave sobre la que ha pivotado el desarrollo de las políticas públicas del agua en España desde el primer cuarto del siglo XX han sido las Confederaciones Hidrográficas cuyo campo de actuación se desarrolla en el marco de la cuenca hidrográfica, diferente de los limites administrativos y políticos.

Con el cambio del clima y de la hidrología, con la aparición de nuevos actores, públicos y privados, con la aparición de nuevas fuentes de recursos, es imprescindible replantear los modelos de gestión actuales, dando cabida a una gestión participada, una plataforma de gobernanza robusta, bien entendido que el liderazgo en la formulación de políticas y en su gestión corresponde a los poderes públicos, a través de los organismos que configuran la administración pública del agua.

Un organismo público debe quedar justificado por los bienes y servicios públicos que proporciona. La ejecución de infraestructuras (particularmente, de regulación y transporte) se encuentra claramente en la fase de rendimientos decrecientes y los sectores que tradicionalmente han sido beneficiarios de este tipo de políticas presentan hoy en día, en lo que serían sus componentes principales, suficiente capacidad de organización y de autofinanciación para no requerir intervenciones, desde el punto de vista de la disponibilidad de los recursos hídricos, con carácter general[1].

Tres serían los campos en los que el sector público debería actuar de manera preferente enfocando en ellos su capacidad inversora: las actuaciones de saneamiento y depuración de aguas; las aguas subterráneas, su ordenación y gestión; y la prevención y gestión de las inundaciones junto con la de los episodios de sequía

Desde esa óptica tres serían los campos en los que el sector público debería actuar de manera preferente enfocando en ellos su capacidad inversora[2]. En primer lugar, las actuaciones de saneamiento y depuración de aguas (incluyendo formulas concretas de gestión y financiación) que eviten la situación, casi endémica, de onerosos incumplimientos de las Directivas comunitarias, pero, sobre todo, de un deficiente estado de nuestras aguas. Por otra parte, los tratamientos deben ir hasta un nivel que permita la utilización lo más amplia posible de los recursos depurados.

El segundo punto sobre el que debe pilotar la actuación de los organismos de cuenca son las aguas subterráneas, su ordenación y gestión ya que éstas resultan ser un recurso, simultáneamente, estratégico y vulnerable. A pesar de su distinta cualificación jurídica, deben integrarse de manera real en las disponibilidades de recursos y someterse a un régimen general de gestión. De una manera más concreta, debe estudiarse la capacidad de explotación de los acuíferos con vistas a la utilización temporal de parte de sus reservas como elemento estratégico en situaciones extremas teniendo en cuenta para ello su capacidad de regeneración. Esto debe ir acompañado de programas de investigación para todo el territorio que incorporen, a los conocimientos actuales, las modificaciones habidas por su explotación en estos últimos 50 años.

La prevención y gestión de las inundaciones junto con la de los episodios de sequía constituye un tercer elemento de la gestión a desarrollar por los organismos de cuenca. El riesgo de inundación es una amenaza a la seguridad nacional definida como tal en la Estrategia Española de Seguridad Nacional. Todos los estudios y escenarios planteados en relación con el cambio climático prevén un aumento de la variabilidad climática y pluviométrica ibérica y, en particular, la del área mediterránea, con una alteración importante de los patrones temporales y espaciales de lluvia, lo que supondrá un incremento de los episodios de inundaciones, con crecidas más frecuentes y caudales máximos más elevados.

En cualquier caso, la Administración hidráulica no puede ir más allá, ni se le puede exigir otra cosa que no sea la seguridad de las infraestructuras hidráulicas y su funcionamiento operativo así como la adquisición y trasmisión de los datos, especialmente en estas situaciones. La responsabilidad en la reacción frente a inundaciones corresponde a los organismos de Protección Civil.

La gestión de riesgo de inundación presenta un desarrollo normativo común que se concreta mediante los Planes de Gestión de Riesgo de Inundación. Es imprescindible que la gestión del riesgo de inundaciones se haga atacando desde su raíz las causas que han provocado ese incremento del riesgo, con especial relevancia la reordenación de los territorios inundables lo que debe incluir la mejora sistemática de la continuidad longitudinal y transversal de las masas de agua y, en el caso de los organismos de cuenca, una mayor implicación de los temas del agua en las políticas de ordenación territorial aunque sin cuestionar las competencias de las Comunidades Autónomas.

En la provisión de bienes públicos destinados a la prevención de riesgos de inundación debe avanzarse en los sistemas de previsión y alerta y no deben descartarse la posibilidad de realizar nuevas obras estructurales, aunque éstas sólo se deberán llevarse a cabo cuando esté plenamente justificada su necesidad y haya un consenso generalizado entre todos los sectores implicados.

La función del organismo de cuenca en las sequías debe ser sustancialmente diferente a la gestión de las inundaciones por cuanto se trata de fenómenos distintos ya que en este caso se trata de gestionar la disponibilidad del propio recurso. Hay que tener en cuenta la importancia vital de este fenómeno tanto para las actividades económicas como para el medio hídrico asociado y sus implicaciones sociales. Teniendo en cuenta que los ciclos de sequía se presentarán de manera más frecuente en ciclos más cortos, con una mayor duración y con mayor intensidad, sería deseable que este tipo de fenómenos se contemplaran como escenarios propios en la planificación[3]. Los Planes de Gestión de Sequías y el establecimiento de sistemas de indicadores constituyen un buen instrumento a medio plazo, cuya formulación corresponde al organismo de cuenca, aunque deben ser complementados por el control de su ejecución y en una evaluación permanente de sus resultados[4].

Teniendo en cuenta que los ciclos de sequía se presentaran de manera más frecuente en ciclos más cortos, con mayor duración y con mayor intensidad, sería deseable que este tipo de fenómenos se contemplaran como escenarios propios en la planificación

Los temas anteriores constituyen elementos operativos de los organismos de cuenca, aunque lo que representa el elemento sustantivo de la administración pública del agua es lo que acertadamente se han denominado “las funciones de soberanía”, es decir el ejercicio de las facultades de disposición y gestión sobre los elementos del dominio público hidráulico, cuya ejecución debe ser ejercida directamente por la función pública ya que no es delegable ni externalizable.

En este sentido resulta imprescindible que los organismos de cuenca realicen una reordenación de los derechos de uso de agua existentes para adecuarlos a la realidad de los recursos disponibles. Existen numerosos aprovechamientos directamente ilegales, pero también múltiples “concesiones de papel”. No es un proceso fácil ni de resultados inmediatos sino más bien una función sistemática y permanente pero que hay que realizar. Presenta indudables problemas de índole jurídica y económica pero no cabe duda que la ordenación y clarificación del mapa concesional representa un servicio público de un positivo interés tanto para los propios usuarios como para el conjunto de la sociedad.

Esta mejora en el conocimiento de los derechos de uso de agua implica, como otra cara de la moneda, la necesidad de disponer de un conocimiento de las disponibilidades del recurso, tanto en cantidad como en calidad. La disponibilidad de tener unos datos correctos es imprescindible para poder comprender la realidad y formular adecuadamente las políticas públicas correspondientes. Si bien el conocimiento actual puede considerarse aceptable debe prestarse, por parte de la administración pública, atención al mantenimiento y plena operatividad de las redes de medida de los distintos parámetros hídricos y ambientales[5]. Mas allá de los resultados de los modelos, deberían tenerse en cuenta la evolución real de los sistemas. Esta función es de particular importancia por cuanto los efectos derivados del cambio climático pueden producir, a corto plazo, fenómenos de inestabilidad en la pauta de comportamiento de los sistemas hídricos.

En un plazo, que debería ser corto, hay que ir transformando el sistema concesional a un nuevo mix hídrico de asignación de los recursos en donde disponibilidad, garantía y economía ser el objetivo. En esta función de ordenación de la oferta de agua el papel de los organismos de cuenca resulta esencial

La aparición y consolidación en el conjunto de disponibilidades de fuentes no convencionales de suministro implica la necesidad de contar, junto con las convencionales, de una manera ordenada en donde disponibilidad, garantía y economía deben primar (aunque no eliminándolos) sobre los derechos de uso, otorgados en situaciones muy distintas de las actuales, que en cualquier caso deben de quedar garantizados. En un plazo, que debería ser corto, hay que ir transformando el sistema concesional a un nuevo mix hídrico de asignación de los recursos. En esta función de ordenación de la oferta de agua el papel de los organismos de cuenca resulta esencial.

Otra de las funciones de los organismos de cuenca es la vigilancia rigurosa de los recursos y de su gestión lo que tiene especial incidencia en el control de los vertidos para mantener niveles de calidad suficiente en las aguas. Es importante señalar que con la ampliación del foco a la cuenca en su conjunto no basta ya con el control de los elementos constituyentes del dominio público hidráulico, sino que existen otras amenazas sobre el medio asociado que también afectan a las aguas por lo que el control debe de ampliarse al conjunto del territorio. Cabe exigir un replanteamiento de las labores de guardería fluvial dejando la labor de policía a un órgano especializado como el SEPRONA, si bien debe mantenerse en el organismo de cuenca la capacidad reguladora y sancionadora[6].

Con la ampliación del foco a la cuenca en su conjunto no basta ya con el control de los elementos constituyentes del dominio público hidráulico, sino que existen otras amenazas sobre el medio asociado que también afectan a las aguas por lo que el control debe de ampliarse al conjunto del territorio

El agua es un bien público susceptible de cumplir múltiples funciones. Por ello es imprescindible que la administración pública asegure el cumplimiento de las mismas lo que sólo es posible a través de la operación de las infraestructuras hidráulicas.

Tradicionalmente la realización de nuevas infraestructuras, en la medida que estas venían determinadas por la política hidráulica existente, ha correspondido a los organismos de cuenca. En las circunstancias actuales, debemos ser consciente que estos organismos no pueden seguir siendo la agencia de desarrollo que, con mayor o menor eficacia, han sido hasta el momento. Por muchas razones. La primera porque ya no tienen sentido las políticas de oferta de manera generalizada. En segundo lugar, porque las restricciones presupuestarias lo dificultan ya que se encuentran en clara competencia con otras políticas públicas, especialmente las de gasto social que son más generales. A ello habría que añadírsele que la sociedad en general no está por la realización extendida de este tipo de obras, máxime amparadas por declaraciones de interés general cada vez menos comprendidas[7]. Por lo tanto, la estructura funcional existente, pensada para ejecutar dicho objetivo, debería ser ampliamente modificada y reorientada a la gestión de los sistemas hidráulicos.

El sistema de infraestructura hidráulica del país puede considerarse completo, en un grado elevado, en lo que se refiere a sus aspectos sustantivos generales[8]. Para ello ha sido necesario un gran esfuerzo inversor en capital fijo, en su mayor parte público. Ahora este sistema hay que mantenerlo operativo y adaptarlo, cuando sea necesario, a las nuevas exigencias derivadas del cambio climático o la necesidad de incorporar los recursos no convencionales, así como cambiar su funcionalidad. Una tarea clave es identificar correctamente esas necesidades (el Plan de Gestión representa un instrumento esencial para ello) centrando los recursos económicos disponibles en este objetivo.

En cualquier caso, siempre es posible que sea necesaria la ejecución de alguna infraestructura nueva, generalmente de interés marginal o local. Lo que puede ocurrir con mayor frecuencia es que sea necesaria una gran actuación sobre alguna de las infraestructuras existentes con el objetivo de su adaptación a los efectos del cambio climático para conseguir mayor sostenibilidad y resiliencia. En ambos casos las actuaciones tienen una incidencia directa sobre el sistema productivo por lo que parece lógico que éste asuma una participación sustancial en la financiación de las mismas tanto de manera directa como en el diseño de planes de retorno del capital que permitan la recuperación efectiva de los costes en que hubiera incurrido el sector público.

Parece evidente que tal función no parece adecuada que sea desarrollada de manera directa por el organismo de cuenca, sino que parece más lógico que radique en una Agencia Estatal con vocación en la financiación de las infraestructuras hidráulicas. La idoneidad, el diseño y funcionalidad de las mismas debe seguir correspondiendo a las Confederaciones, ya que su necesidad se desprenderá de los estrangulamientos y/o disfunciones que se revelen en la gestión ordinaria de los recursos y se plasmen en los correspondientes planes[9].

Es precisamente en la gestión ordinaria de los recursos, esto es lo que permite realizar los servicios ambientales y económicos ligados al agua, en donde debe centrarse la labor de la Confederación. Nos encontramos aquí con las operaciones de mantenimiento, reparación y adecuación y a la ejecución de actuaciones directas de gestión: la explotación del sistema físico. Para que estos trabajos sean eficaces es imprescindible una correcta financiación de los mismos tanto del sector público, en lo que se refiere a servicios generales, como de los beneficiarios directos, vía tarifas o participación directa. Para que esta función, que en definitiva resulta ser derivada de la de provisión de bienes públicos pero que también debe alcanzar al mantenimiento del patrimonio hidráulico, debiera disponerse por la parte correspondiente de todo el conjunto las administraciones públicas concurrentes de una financiación que sea apropiada y sostenible a través de consignaciones presupuestarias adecuadas y estables. Y por parte de quienes se benefician del uso de bienes del DPH, un marco tarifario correcto, relacionado adecuadamente con los beneficios que reciben de la utilización privativa de dichos bienes públicos.

El sistema de infraestructura hidráulica del país puede considerarse, en un grado elevado, completo. En la gestión ordinaria de los recursos, esto es lo que permite realizar los servicios ambientales y económicos ligados al agua, en donde debe centrarse la labor de la Confederación

A pesar de que la administración pública del agua se justifica en tanto que proveedora de servicios públicos generales, se está produciendo un “desacoplamiento” de algunos sectores tradicionales (ciclo urbano del agua, hidroeléctrico) en lo que representa la gestión interna del agua, lo que significa que en estos campos se espere de la administración pública una actuación preferentemente regulatoria más que constructora. El caso del regadío resulta ser un tanto diferente por cuanto se encuentra todavía inmerso (al menos en un plano teórico) en un posible crecimiento que hace necesaria una administración para otorgar los derechos del agua y porque, además, tiene una larga tradición en autogestión.

Resulta más que evidente que la administración pública del agua, en sus ámbitos territoriales y competenciales, debe asumir un papel relevante como regulador independiente, coordinando los intereses de los distintos sectores, lo que incluye los servicios ambientales, orientándose de manera preferente a la gestión del agua (incluyendo el mantenimiento de las estructuras de interés general y el control de las privadas) con especial incidencia a la atención de fenómenos extremos como sequías e inundaciones, a la planificación, enfocada hacia un tratamiento más proactivo y de análisis de tendencias que a la mera planificación física y a la protección del recurso y medio hídrico asociado. Deberían primar los criterios de eficiencia, participación y transferencia de conocimientos. Y, en cualquier caso, debe disponer de una financiación estable que le permita desarrollar plenamente sus funciones.

Para la ejecución de este conjunto de funciones resulta imprescindible dotar a la Administración Pública del Agua de los medios personales y legales necesarios. Si esto no resulta posible, bien por las disponibilidades de financiación del conjunto o por desinterés manifiesto por alguno de los interesados debe tenerse en cuenta que ello redundará en fallos del sistema y en una mayor exposición a los efectos de los fenómenos extremos. En definitiva, un peor servicio social.

Los problemas que se plantean en la transición ecológica en el campo de los recursos hídricos son ya problemas del presente a los que hay que enfrentarse, promoviendo cambios en los procedimientos actuales a realizar en un marco de justicia trasversal. Con la contribución efectiva de todos actores públicos, privados y sociales concernidos.

[1] Es cierto que pueden existir, en los márgenes, propuestas específicas que puedan exigir una actuación social. Estos tipos pueden producirse en los sectores del ciclo urbano del agua y también de pequeños regadíos y no tanto en el sector energético. La intervención estatal debería ser ad hoc, remarcando los aspectos sociales de la participación y a través de instrumentos económicos específicos sin recurrir (con el riesgo de ser generalizables) a declaraciones de interés general

[2] La administración pública estatal debe tener un efecto de arrastre, pero ello no exime de la aportación, la mayor parte de las veces exigida por sus propias competencias, de las administraciones autonómicas y locales. Y también, cuando resulte adecuada, de la participación del sector privado.

[3] De hecho, la mayor parte de los años de este siglo hemos estado en una situación de sequía. La gestión del agua en España, finalidad a la que debe atender la planificación, es una gestión de sequías y no de situaciones medias, cada vez más alejadas de la realidad.

[4] Aparte de la disminución de precipitaciones, la gravedad de las sequías se debe a la existencia de causas antrópicas ligadas al hecho de que la brecha entre recursos y usos es cada vez menor. Las soluciones futuras que se adopten deberían atenderse tanto con medidas sobre la demanda como con incremento de las disponibilidades, aunque éstas últimas planteadas a medio o largo plazo nunca como solución coyuntural. En cualquier caso, debe atenderse al aseguramiento de las rentas lo que puede conseguirse con un eficaz sistema de seguros.

[5] Una de las cuestiones a abordar debería consistir en adecuar las redes, existentes o futuras, a la posibilidad real de operarlas de manera que la información que puedan suministrar sea suficiente para caracterizar el fenómeno o proceso concreto sin que por ello se caiga en costes desproporcionados o, lo que es peor, a la imposibilidad de atenderlas. En este sentido, está prevista en los PGE de 2023 una inversión de 456 millones de euros en la transición digital en el sector del agua, con medidas como la mejora del conocimiento y el uso de recursos hídricos o la mejora de la observación y vigilancia meteorológica y la prevención de riesgos climáticos, entre otras.

[6] De manera similar a los roles de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil y la Dirección General de Tráfico.

[7] Como no es posible la eliminación de las declaraciones de interés general se hace necesario establecer criterios claros que delimiten las condiciones y consecuencias en que éstas deben producirse lo que debe llevar a limitar su otorgamiento arbitrario.

[8] Llama la atención que en un extra del suplemento Negocios del diario El País, del pasado 23 de octubre de 2022, dedicado a Infraestructuras no se hace ninguna referencia a las infraestructuras hidráulicas.

[9] No puede soslayarse el hecho de que el funcionamiento de instituciones de este tipo ha derivado, en la práctica, en una Administración paralela no siempre coordinada con los Organismos de cuenca. Deberían clarificarse los roles de ambos para evitar disfunciones no debiendo reproducirse sin más el esquema de las Sociedades de Agua. Desde nuestro punto de vista, tal como indicamos en el texto, el rol de la agencia estatal quedaría reducido a la financiación de las infraestructuras.

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