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Aguas subterráneas en la encrucijada: El mito de Sísifo

  • Aguas subterráneas encrucijada: mito Sísifo

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.

La Organización de Naciones Unidas (ONU), ha mostrado siempre una sensibilidad sobre la importancia de los recursos hídricos en cuanto que elemento necesario para la vida y para la convivencia internacional. Es por ello por lo que plantea de manera sistemática el acceso universal a los recursos como un derecho humano y la necesidad de una gestión sostenible de los mismos. Para recordarlo y alertar sobre su alcance estableció el «Día Mundial del Agua» que, desde el año 1992, se celebra cada 22 de marzo. En este año 2022, el lema que preside esta celebración es «Aguas subterráneas, hacer visible lo invisible», que pretende poner de manifiesto el gran valor de estos recursos. Nuestros abastecimientos urbanos e industriales las utilizan en buena parte y también con agua subterránea se riegan cientos de miles de hectáreas. Además, son el origen de muchos de los ecosistemas acuáticos y zonas húmedas.

Aprovechando este Día Mundial y el lema elegido para este año, se han multiplicado comunicados y declaraciones como contribución para que la sociedad tenga mejor conocimiento de las aguas subterráneas y adquiera conciencia de su importancia, de la necesidad de preservarlas y del valor que tienen como recurso estratégico.

La importancia que las aguas subterráneas tienen en España es indudable. Por eso, diversas entidades relacionadas con este recurso han sido beligerantes desde hace más de cincuenta años en la tarea de realizar múltiples actuaciones tendentes a poner en valor las aguas subterráneas y reforzar el protagonismo de los hidrogeólogos en su gestión.

Una lectura acrítica de todo este tipo de manifiestos permanentes, que ya configuran una especie de “metarrelato”, nos podría llevar a la conclusión equivocada de que nada se ha hecho en ese campo, así como de que en la gestión de las aguas subterráneas no están actuando, en diferentes niveles, profesionales de especialidades diversas, consecuencia lógica ya que, en un tema tan sensible como éste, resulta imprescindible la colaboración interdisciplinar.

La disponibilidad del recurso hídrico globalmente considerada está amenazada, tanto a escala mundial como regional. No todos los efectos actualmente observables corresponden al cambio climático, sino que en buena parte se deben también a una inadecuada e insostenible gestión de los recursos hídricos disponibles. A este escenario hay que añadir que los resultados del Panel Intergubernamental no son optimistas: prevén que habrá una reducción paulatina de las aportaciones hídricas a lo largo del siglo XXI y que los recursos de aguas subterráneas pueden verse afectados hasta en un 18%, según el escenario considerado y la zona concreta de que se trate.

En España, las aguas subterráneas quedaron fuera de las legislaciones de aguas del siglo XIX, de corte liberal, al entender el legislador que las mismas no constituían un bien de dominio público sino un bien privado cuya explotación correspondía en exclusiva al propietario del predio bajo el cual se encontraban. Este planteamiento, con escasa o nula reglamentación pública y muy individualizado, ha determinado una forma de explotación de las aguas subterráneas que, en alguna forma, todavía condiciona, aunque sea mentalmente, la explotación y gestión de las mismas.

“En España, las aguas subterráneas quedaron fuera de las legislaciones de aguas del siglo XIX, de corte liberal, al entender el legislador que las mismas no constituían un bien de dominio público sino un bien privado. Esto ha determinado una forma de explotación que todavía condiciona su explotación y gestión”

Con ese marco legislativo las actuaciones fueron escasas, pero no por ello dejan de revestir una cierta importancia, sobre todo en zonas más dinámicas en las que aparecen sociedades privadas para explotar los recursos subterráneos, aunque en su mayor parte se trata de aprovechamientos de aguas someras y fuentes o manantiales, con la circunstancia añadida, aunque no siempre, de su desecación. El insuficiente grado de explotación en esa época viene determinado en primer lugar, por la existencia de importantes lagunas en el conocimiento de los acuíferos y su funcionamiento; y, en segundo término, por el desinterés del capital privado y de la iniciativa pública por desarrollar su explotación, salvo en casos muy locales. A esta situación habría que añadir la falta de equipos adecuados para la explotación lo que se palió, ya muy avanzado el siglo XX por la maquinaria procedente de la ayuda americana.

No puede hablarse de la explotación a gran escala de las aguas subterráneas en España, con una base científica, hasta la década de los 70 del siglo pasado. Confluyen para esta expansión dos cuestiones clave: el conocimiento científico sistemático que proporcionará el Plan de Investigación de Aguas Subterráneas (PIAS) y otros estudios regionales y la apuesta por nuevos proyectos de regadío dentro de las conclusiones del informe de la FAO sobre la agricultura española, que se plasmaron en propuestas dentro de los Planes de Desarrollo de la época[1].

La etapa que va desde el PIAS y la Ley de Aguas de 1985 se caracteriza por una gran expansión en el uso de las aguas subterráneas, en primer lugar, con proyectos de regadío, pero también en abastecimientos urbanos y turísticos y usos industriales. Esta expansión se encuentra además favorecida por las escasas barreras de acceso a la explotación del recurso, por los efectos de la “revolución verde”, los procesos de urbanización y los cambios en la dieta.

Sin embargo, este desarrollo no ha sido gratuito, produciéndose importantes externalidades como la afección a zonas húmedas y manantiales, la inversión de la relación rio-acuífero o el agotamiento de explotaciones. Caso importante es la sobreexplotación de acuíferos, cuyos efectos son todavía hoy cuestión de debate en relación con su impacto real sobre los recursos y las economías locales.

La etapa que va desde el PIAS y la Ley de Aguas de 1985 se caracteriza por una gran expansión en el uso de las aguas subterráneas. Este desarrollo no ha sido gratuito, produciéndose importantes externalidades

Se trata de un periodo en el que se produce un fuerte movimiento asociativo por parte de la comunidad científica y la sociedad civil, que continuará en la década siguiente, en relación con una mayor utilización de las aguas subterráneas para atender las demandas de agua de la sociedad. Estos planteamientos teóricos tuvieron su prolongación en la existencia de cursos reglados sobre hidrología subterránea, de enorme prestigio, tendentes a la formación de profesionales en este sector y, con posterioridad, en la creación de cátedras en diversas universidades.

Sin embargo, habrá que esperar a la Ley de Aguas de 1985 para que aparezcan medidas tendentes a la protección de las aguas. La disposición de mayor impacto de la misma es la declaración como aguas públicas de la práctica totalidad de las aguas subterráneas, modificando su carácter privativo, basada en su pertenencia a un ciclo hidrológico unitario. Medida muy controvertida en su momento por lo que entrañaba de modificación profunda del régimen jurídico imperante pero que la propia Ley resolvió mal, sobre todo porque no se pusieron los medios materiales y humanos para acometer con celeridad la ingente tarea de identificar las explotaciones existentes (y sus características) determinando con claridad el régimen de derecho al uso del agua de cada una de ellas. Hoy en día seguimos sin tener una idea precisa de cuantos pozos alegales o ilegales tenemos, lo que impide hacer planteamientos rigurosos en cuanto a la ordenación de estos recursos.

Es obvio que la consideración de las aguas subterráneas como públicas determinaba implícitamente el que su gestión correspondiera a las Confederaciones Hidrográficas[2], aunque este hecho no produjo ninguna modificación en la estructura de las mismas que permitiera atender de manera específica los nuevos problemas de gestión que se planteaban. Esto se tradujo en plazos dilatados en la resolución de los problemas administrativos poco acordes con la dinámica característica de las explotaciones con aguas subterráneas.

Un segundo factor que ayudó (y creo que sigue ayudando) a la opacidad de conocer los puntos de toma, a lo que nos hemos referido anteriormente, fue el proceso que se planteó para el otorgamiento de nuevas concesiones que resultó ser un calco del establecido para las aguas superficiales cuando es más que evidente la diferencia entre las respectivas dinámicas sobre todo en lo que tiene, en cada caso, de acciones individuales o colectivas. El resultado fue que se optara por la apertura de pozos, sin tener en cuenta el procedimiento concesional, apoyándose en la legislación minera y optar por su legalización (o no) a posteriori.

La Ley se encontró con el hecho de la existencia de algunos acuíferos sobreexplotados y trató de poner en marcha un procedimiento para resolver este escenario. Pero es evidente que la única salida para revertir la situación era o bien la ordenación de las explotaciones, lo que resultaba complejo cuando la propiedad de las mismas era privada, o la aportación de recursos externos[3].

Al hilo de la sobreexplotación de acuíferos cabe hacer algunas reflexiones. En primer lugar, que se hace evidente el que no nos encontramos con un recurso infinito como se solía presentar (probablemente más como enganche a planteamientos corporativos). Es cierto que la frontera entre recursos y reservas es un perfil inestable ya que la frontera entre ambas depende en gran parte de las condiciones económicas del mercado que hagan viable la extracción.

Pero esto, que resulta ser válido para recursos no renovables (como el petróleo o el carbón) no resulta admisible para el caso del agua que es un recurso renovable, con tasa de renovación acotada, y cuyas condiciones de explotación tienen especial incidencia en el medio. La reserva, con ser importante, no puede ser explotada exclusivamente en razón de condiciones económicas y, por lo tanto, la frontera con los recursos (explotables en el ciclo hidrológico) presenta unos límites precisos que no pueden superarse más que en circunstancias concretas y, aun así, bajo determinadas condiciones de volumen, temporalidad y reversibilidad[4]. Cuando se hace una estimación de las reservas potenciales de aguas subterráneas se olvida señalar que solo una parte de las mismas pueden ser explotadas en condiciones de sostenibilidad.

La frontera entre recursos y reservas es un perfil inestable ya que la línea entre ambas depende en gran parte de las condiciones económicas del mercado que hagan viable la extracción. Cuando se hace una estimación de las reservas potenciales de aguas subterráneas se olvida señalar que solo una parte de las mismas pueden ser explotadas en condiciones de sostenibilidad

El fenómeno de la sequía en España es una de las señas de identidad de nuestro clima y la manera como se ha abordado su gestión tiene gran importancia en la evolución del papel que han desempeñado las aguas subterráneas. Las sequias de la década de los ochenta, aunque limitadas en extensión superficial e intensidad, pusieron de manifiesto la necesidad de complementar de manera sistemática los caudales superficiales cada vez menores (que eran los afectados por la sequía hidrológica) con captaciones adicionales de aguas subterráneas: los denominados “pozos de sequía”. Sin embargo, éstos constituyeron actuaciones de emergencia con el objetivo de incrementar los recursos disponibles en ese momento, pero como una medida de emergencia, sin una planificación ordenada y sin tener en cuenta los efectos a medio plazo sobre los acuíferos, la recuperación de los valores de equilibrio o las condiciones de ejecución de los sondeos.

Los pozos de sequía se plantearon como una medida de emergencia, sin una planificación ordenada y sin tener en cuenta los efectos a medio plazo sobre los acuíferos, la recuperación de los valores de equilibrio o las condiciones de ejecución de los sondeos

En realidad, se pensaba que eran soluciones coyunturales, aunque en muchos casos estos pozos, cuya explotación se encomendó a las Comunidades de Regantes o a los ayuntamientos, permanecieron en uso pasado el episodio de sequía lo que constituía un impedimento para su utilización como elemento de emergencia en futuros sucesos.

En este proceso hay un aspecto positivo, que generalmente suele soslayarse, como es que la Administración pública del agua, incluyendo a las Confederaciones, empezó a tomar conciencia en esos años de la importancia de las aguas subterráneas[5]. Comenzó un periodo de formación de personal propio, se produjo una incorporación de profesionales, se intensificaron las relaciones con otros organismos y con la Universidad e, incluso, se crearon unidades específicas reforzándose el papel del Área de Hidrogeología del extinto Servicio Geológico.

Con el objetivo de obtener una racional y eficaz administración del agua subterránea se introdujo en el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación Hidrológica, el concepto de “unidad hidrogeológica”, cuya definición, basada en criterios hidrogeológicos, debería quedar establecida en los distintos Planes Hidrológicos de cuenca.

Si bien en la actualidad esta taxonomía se encuentra superada, no puede obviarse el hecho de que permitió una primera ordenación administrativa de los recursos y sentó las bases para la propuesta de planes de actuación concretos.

Como culminación del proceso tendente a la puesta en valor administrativo (y social) de las aguas subterráneas se publicó, en 1994, el “Libro Blanco de las Aguas Subterráneas” (LBAS)[6] que, aunque como ocurre con este tipo de documentos, no se encuentra amparado por ninguna disposición legal. Ello no obsta para que constituyera en su día, y constituye todavía, un elemento de referencia para las políticas sobre aguas subterráneas.

Además de los logros técnicos de este documento, no es menor mérito haber logrado la colaboración entre los organismos implicados en su elaboración que había sido poco frecuente en épocas anteriores y que señala el camino a seguir en lo venidero y abrió la administración del agua, de manera directa o indirecta, a profesionales procedentes de otros campos de actividad.

Como culminación del proceso tendente a la puesta en valor administrativo (y social) de las aguas subterráneas se publicó, en 1994, el “Libro Blanco de las Aguas Subterráneas” (LBAS) que constituyó en su día, y constituye todavía, un elemento de referencia para las políticas sobre aguas subterráneas

En el LBAS se proponían 16 Programas que abarcaban la práctica totalidad de los temas relacionadas con las aguas subterráneas. Todos ellos preveían actuaciones a largo plazo. De todos ellos quisiera detenerme en dos: la integración de las unidades hidrogeológicas en los sistemas de explotación, objetivo actualmente cumplido con creces, que abría la puerta a una integración efectiva de las aguas subterráneas en la explotación coordinada, y los que corresponden a la prevención y corrección de la contaminación producida por actividades urbanas, industriales y agrícolas.

Mención aparte merece el programa relativo a la “Actualización del Inventario de recursos naturales de agua subterráneas” que pretendía una revisión del conocimiento hidrogeológico después de años de intensa explotación e incidir en las zonas de potencial expansión futura poco estudiadas, así como en las de incidencia de la sequía. El desarrollo de este programa hubiera puesto al día nuestros conocimientos en la materia, mejorando las condiciones de explotación y hubiera permitido la incorporación de nuevos profesionales. El cambio de gobierno de 1996, con otros objetivos en política de aguas, dejó aparcado este programa, aunque se ha seguido trabajando en acciones puntuales, si bien sin la visión de conjunto pretendida.

Otro de los objetivos, no explícito, del LBAS y que se correspondía con el grado de detalle con que estaban planteados la mayoría de los Programas consistía en definir una carga de trabajo para las administraciones y las empresas en el medio plazo. Con ello se pretendía facilitar al sector un marco de referencia para orientar sus inversiones en equipos y capital humano, es decir profesionales de la hidrogeología. Esta inversión en capital humano debería ir acompañada de programas de formación de personal, tanto facultativo como laboral.

Todo el mundo coincide en que la sequía de los años 1991-1995 es, por ahora, la mayor sequía registrada en el país hasta la fecha, no solo por su duración temporal como por la extensión de territorio afectado. Hubo que recurrir tanto a las medidas más comunes en este tipo de eventos (restricciones, conexión entre cuencas, mezcla de aguas de calidades deficientes, transporte en barcos, recursos no convencionales, etc.) como, a la vista de que la situación se prolongaba en el tiempo, y los problemas distaban de solucionarse, hubo que empezar a considerar medidas más audaces como generalizar la desalación de agua de mar en puntos sensibles. La situación hidrológica cambió de manera abrupta a finales del año 1995 con un episodio de lluvias abundantes y persistentes que permitieron una recuperación de los sistemas, aunque, desgraciadamente, no fue posible cuantificar el grado de dicha recuperación dicha recuperación.

Es obvio que el recurso a los “pozos de sequía”, técnica conocida y aplicada con éxito en anteriores ciclos, fue utilizada no solo en los sitios donde lo había sido con anterioridad, ampliando su número, sino que se extendió por todos aquellos sistemas en donde fue posible. También se realizó un programa amplio de sondeos para resolver problemas de carácter local o comarcal. Pero la búsqueda de nuevos recursos subterráneos se realizó, también, a gran escala[7].

El siguiente hito en la evolución de la importancia de las aguas subterráneas en el contexto de la gestión de los sistemas corresponde a la Ley del Plan Hidrológico Nacional, en la que se encuentran disposiciones que refuerzan el papel de las aguas subterráneas en la planificación hidrológica, disposiciones que fueron mantenidas y reforzadas en la reforma de esta Ley. El programa AGUA preveía asimismo una serie de actuaciones de desarrollo de este tipo de recursos sustitutivos a los del derogado trasvase del Ebro. Y esta situación se ha sostenido hasta el momento presente.

Actualmente el objetivo está centrado, como no podía ser de otra manera, en conseguir una explotación sostenible de los recursos subterráneos, mejorando la información sobre los usos y la calidad de los mismos, y en determinar las estrategias para paliar los posibles efectos debidos al cambio climático. A tal efecto, por parte del Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico se ha puesto en marcha un Plan de Acción de Aguas Subterráneas, centrado sobre todo en la mejora de las redes de control.

A la vista de este recorrido histórico, no creo que puedan mantenerse las principales críticas que se plantearon en los años setenta del pasado siglo: la invisibilidad de las aguas subterráneas como instrumento para promover el desarrollo y para resolver problemas hídricos y el escaso papel de los profesionales hidrogeólogos en todo el contexto. Los avances puede que sean insuficientes, pero, en cualquier caso, son reales y objetivos.

No creo que puedan mantenerse las principales críticas que se plantearon en los años setenta del pasado siglo: la invisibilidad de las aguas subterráneas como instrumento para promover el desarrollo y para resolver problemas hídricos y el escaso papel de los profesionales hidrogeólogos en todo el contexto

Sobre este último tema quisiera remarcar que la gestión de las aguas, de todas las aguas, se ha hecho cada vez más compleja, más poliédrica, por lo que la misma exige hoy para su correcto desarrollo de equipos multidisciplinares y coordinados. No podemos caer en los corporativismos y nostalgias de antaño, afortunadamente ya superados

Con relación al papel de las aguas subterráneas en la oferta de recursos hídricos señalar que la introducción sistemática de recursos no convencionales en esa oferta obliga a replantear las funciones que cada tipología de recurso debe desempeñar para atender a los distintos usos. Las aguas subterráneas están llamadas a cumplir también, y de manera muy importante como elemento regulador del sistema tanto en la situación actual como frente a las consecuencias derivada del cambio climático.

¿Cuáles son, a mi juicio, las cuestiones a las que debe responder un programa de actuaciones para las aguas subterráneas en el futuro próximo? En primer lugar, la protección de las fuentes de agua subterránea destinadas a los abastecimientos urbanos y para preservar las funciones ambientales en relación con zonas húmedas y espacios naturales ligados con este recurso.

En segundo lugar, la búsqueda de metodologías que hagan efectiva la imbricación de las aguas subterráneas en el mix hídrico, que va a ser la forma de asignación de los recursos en un futuro muy próximo. Las aguas subterráneas en nuestro país ya han alcanzado la mayoría de edad y no debería plantearse su gestión de manera tan diferenciada como lo es ahora.

El campo de trabajo que se vislumbra es muy amplio y va a exigir más y mejores conocimientos y profesionales más formados. No se pueden seguir manteniendo los mismos planteamientos del pasado, no se puede hacer como Sísifo, seguir empujando la misma piedra una y otra vez: la piedra cambia, la montaña también.

[1] Resulta poco comprensible el que en este proyecto no participaran el Ministerio de Obras Públicas y las propias Confederaciones Hidrográficas, aunque las aguas subterráneas caían fuera de su marco competencial

[2] A pesar de los intentos de algunas Comunidades Autónomas para conseguir su gestión

[3] Todas estas opciones han sido desarrolladas, aunque no puede decirse que los resultados obtenidos hayan sido satisfactorios

[4] Como claramente lo establece la Directiva Marco del Agua al definir el estado cuantitativo (equivalente a la explotación de los recursos medios) como un parámetro para determinar el buen estado de una masa de agua subterránea

[5] Aunque solo fuera por el hecho de que la financiación de estas actuaciones correspondía en su mayor parte a la Dirección General de Obras Hidráulicas y que la Ley de Aguas del 85 había colocado las aguas subterráneas en la órbita competencial de las Confederaciones (a excepción de las aguas minerales y minero-medicinales).

[6] El LBAS lo fue a iniciativa conjunta de los Ministerios de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (DDGG de Obras Hidráulicas y de Calidad de las Aguas) y del Ministerio de Industria y Energía (Instituto Tecnológico Geominero de España).

[7] Probablemente el caso más espectacular fue el de la ciudad de Granada que paso a abastecerse completamente de aguas subterráneas en un plazo de unos pocos meses y que pudo llevarse a cabo entre otras cosas por un buen conocimiento del acuífero de la Vega de Granada.