Ante el cambio político (y presumiblemente social) que se pronostica parece adecuado preguntarnos si ese cambio va a llegar a las políticas del agua que, hasta ahora, han estado dominadas por un paradigma básico: la provisión por parte del sector público de toda el agua que potencialmente pudiera ser utilizada con independencia de su viabilidad económica, social y ambiental. Desde el último tercio del pasado siglo el agua ha ido progresivamente perdiendo peso en la agenda política, a lo que no ha sido ajena la fragmentación de las competencias, los cambios en la estructura de la sociedad y la demanda social de otros bienes públicos, como la sanidad y la educación.
España se enfrenta a un reto crucial en la gestión de las aguas continentales, debe cambiar la óptica. De manera simplificada pero gráfica, diremos que se trata de pasar de una política hidráulica a una política de aguas, pasar de centrarse en las infraestructuras para llevar a cabo acciones integradas. Gran parte de la acción política de estos últimos años se ha nucleado en torno al objetivo de llevar agua a bajo coste para cubrir una demanda siempre insatisfecha mediante transferencias de recursos entre las cuencas. El trasvase se ha planteado como una solución única, que ha acabado adquiriendo un valor simbólico, una especie de El Dorado, desde perspectivas muy distintas pero que siempre ha ido acompañado de una inflación de demanda.
Los programas electorales presentados por los distintos partidos en las pasadas elecciones municipales y autonómicas no invitan a pensar en que las cosas vayan a cambiar de una manera sustantiva pues, salvo propuestas obvias en temas del carácter público de los servicios del ciclo urbano del agua y un mayor énfasis sobre el valor social y ambiental del agua, el debate sigue polarizado sobre la necesidad - y urgencia – de un Pacto Nacional del Agua o del Plan Hidrológico Nacional (que algunos, interesadamente o no, confunden) cuyo objetivo último es dar carta de naturaleza al instrumento que haga posible de manera imperativa la necesidad de trasvases intercuencas como fórmula de gestión y su ejecución inmediata. Debate polarizado sobre el eje territorial y en el que los elementos ideológicos juegan un papel secundario.
Desde el último tercio del pasado siglo el agua ha ido progresivamente perdiendo peso en la agenda política
La articulación de la política de aguas en España ha girado siempre, desde el Plan de Canales y Pantanos de Gasset, alrededor de la planificación. Es obvio que el carácter de activo eco-social que tiene el agua hace mas necesario todavía actuar de forma planificada[1]. Así fue entendido con la incorporación de determinadas infraestructuras hidráulicas y obras de riego a los Planes de Desarrollo tras el periodo autárquico. Y así fue incorporada en la Ley de Aguas de 1985 (LAg).
La Planificación Hidrológica de la LAg responde a la lógica de mantener la política de oferta a bajo precio, particularmente para el regadío, en la construcción de infraestructuras en menoscabo de actuaciones de gestión y en el mantenimiento de la satisfacción de las demandas de agua con una decidida opción desarrollista, mediante trasvases intercuencas[2]. Esta lógica se mantiene en el Anteproyecto de 1993 y en el PHN de 2001 a pesar de los cambios sustantivos acaecidos.
La DMA se posiciona también en su necesidad de planificación pero con aporta triple dimensión que modifica sustancialmente la concepción de la planificación española. Hay un objetivo explícito a largo plazo como es la mejora del estado de las aguas europeas, una política definida que debe estar apoyada en normas de gestión acompañadas por medidas infraestructurales en los casos que sean necesarias. Esto debe de articularse a través de un proceso de participación pública y apoyarse en una autoridad con capacidad suficiente para aplicar las medidas adoptadas.
Con la trasposición de la DMA aparecen como objetivos del PHN la satisfacción de las demandas de agua y la consecución de los objetivos ambientales en un plano de igualdad. Este hecho introduce una gran ambigüedad en el diseño de actuaciones puesto que muchas veces ambos objetivos son claramente incompatibles entre sí. Pero aún hay mas, mientras los objetivos ambientales se encuentran definidos con relativa precisión, la satisfacción de las demandas (más si los elementos de coste no aparecen explícitos porque se supone deben ser asumidos por las políticas públicas) presenta una gran componente subjetiva es decir, política.
La opción política elegida en el PHN 2001 fue la de primar la generación de nuevos recursos convencionales, en una combinación de presión de grupos directamente afectados y de una cierta inercia intelectual, dejando la consecución de los objetivos ambientales como objetivo subordinado[3]. La historia de la política de aguas en España, desde que ésta comienza a tener entidad propia, ha sido la de llevar agua barata a las áreas de mayor potencialidad para la agricultura de exportación o de expansión turística, cuestión que si bien en el contexto temporal de los Planes de Desarrollo pudiera tener sentido hoy debería de ser objeto de una profunda revisión en sus dos aspectos y, en cualquier caso, obligaría a una reformulación sobre la conveniencia de los trasvases. Un trasvase no resuelve de inmediato los problemas de necesidad de recursos sino que mas bien los agrava porque, en el corto plazo, suele ir acompañado de maniobras especulativas de incremento de demanda que tienden a incrementar el denominado “déficit estructural”.
Con la trasposición de la DMA aparecen como objetivos del PHN la satisfacción de las demandas de agua y la consecución de los objetivos ambientales en un plano de igualdad
El PHN, cuyo núcleo esencial lo constituyen los trasvases que en él se prevean, ha acabado adquiriendo un valor simbólico en sí mismo y bandera para determinados elementos de la comunidad de intereses del agua y por eso se ha convertido en la piedra de toque sobre la que va a dilucidarse la renovación de la política de aguas. Renovación que es mucho mas que la planificación de las infraestructuras.
Si lo despojamos de su actuación nuclear que son los trasvases, el PHN no es necesario y desde luego, no urgente[4]. Las actuaciones que deban llevarse a cabo en el campo del agua en el ámbito de la Demarcación Hidrográfica encajan de manera mas adecuada en los Planes de Gestión de cuenca hidrográfica (los, a mi juicio, mal denominados Planes Hidrológicos de cuenca en nuestra legislación[5]). Incluso si fuese necesario acudir a operaciones de trasvase para atender necesidades que no pueden serlo con los recursos propios de la cuenca[6] existen mecanismos para poder realizar su análisis como son las derogaciones de objetivos previstas en la DMA (y por tanto de nuestro derecho interno) que ningún gobierno desde 2001 ha querido tomar seriamente en consideración, prescindiendo voluntariamente de un instrumento de gestión en los planos económico y social.
El Anejo de obras contemplado en las distintas versiones de PHN que han ido viendo la luz en todos estos años lejos de ayudar a reforzar el contenido del Plan se antoja como una rémora. Es como el huevo de la serpiente. El Anejo acaba constituyéndose en un listado de obras heterogéneas[7], fruto la mayor parte de las veces de transacciones territoriales, con unos análisis de viabilidad técnica y social muy someros. Dando por hecho que solo unas pocas van a poder ser llevadas a la práctica, será el poder político del momento quien optará por una u otra de acuerdo con la coyuntura (política que no hídrica) quedando un resto como una permanente “deuda histórica” que puede ser reivindicada en cualquier situación de conflicto y convertirse en objeto de transacción.
Por otra parte, si el PHN, tal como está ahora concebido en la legislación, es el resumen de las “actuaciones estructurantes” en materia hidráulica que es necesario acometer, éstas deberían de serlo en el periodo de vigencia del Plan. Pero para que tuviese efectividad (es decir, para que cumpliera sus objetivos) el Plan debería de disponer de un compromiso presupuestario formal, lo que en técnica presupuestaria se conoce como servicios votados. Hoy por hoy no es posible un compromiso presupuestario que abarque el periodo completo de vigencia del Plan y sin compromiso económico la selección de obras carece de realidad y el PHN, otra vez, queda sin sustancia.
Paralelamente se maneja como nuevo concepto el Pacto Nacional del Agua[8], que se pretende sea un acuerdo político, con consenso pero como acción del gobierno si no hay otra salida, lo que no parece congruente con el significación misma de Pacto. Algunos grupos, coincidentes con los que propugnan la ejecución inmediata del PHN, lo utilizan como equivalente de éste como instrumento para la justificación de los trasvases, de manera particular del Trasvase Tajo-Segura. Bajo este planteamiento, que en definitiva trata de mantener las actuales posiciones constructivistas, el tal Pacto nacería muerto. No tiene más recorrido que el mantener una política agotada, generadora de conflictos y que no da respuesta a la pregunta fundamental: ¿Qué queremos hacer con nuestras aguas en este tiempo nuevo?
Hoy por hoy no es posible un compromiso presupuestario que abarque el periodo completo de vigencia del Plan
Sin embargo ahora es mas necesario que nunca un acuerdo sobre política del agua pero asentado sobre nuevas bases. Hoy es imposible pensar que la política de aguas pueda ser definida por un solo grupo político. Ni tan siquiera puede plantearse en el caso de una política meramente instrumental. Los ejes de actuación deben centrarse en la interrelación entre agua-energía-alimentación-medio ambiente, considerando la componente territorial en un marco de colaboración. En la formulación del acuerdo tiene que situarse también una reflexión en profundidad sobre el valor económico del agua, lo que exige una revisión de la situación actual.
Ahora que la política hidráulica tradicional está agotada hay que sustituir sus consensos básicos, determinantes en el siglo XX, por otros que incorporen el acervo de la comunidad internacional sobre la gestión del agua[9], que se centren en los valores sociales y ambientales del agua y de los ecosistemas de ellos dependientes, llevando a cabo las modificaciones en la asignación y el uso del recurso que sean necesarias, que atiendan a una efectiva participación pública en la gestión y que estructure un sistema de gobernanza robusto y participativo.
El debate ya se ha producido en el terreno social y existe un consenso generalizado en que es el momento para plantear los cambios y actuaciones necesarias para alumbrar la política de agua necesaria. Política que tiene que tener como objetivo prioritario la consideración del agua como activo eco-social dejando la política de infraestructuras como un elemento instrumental. Nuestra capacidad técnica y económica de regulación presenta una clara tendencia asintótica[10] y eso implica la necesidad acomodar las demandas actuales y futuras a esa realidad limitante.
Las decisiones sobre esta materia tan sensible como es el agua tienen un componente ideológico indudable que no puede ser sustituido por planteamientos basados exclusivamente en términos de eficacia económica. Discutir sobre la política del agua implica hablar de territorio, algo que no se puede sustituir ni ampliar[11], y de su capacidad de carga. Discutir de política de agua implica determinar cual es la funcionalidad que le asigna la sociedad en este momento y como puede convertirse en palanca de desarrollo integral.
En estos últimos años estamos asistiendo a una “jibarización” de la política del agua, también por parte de la propia administración pública. Este proceso viene caracterizado por centrar ésta en algunos pocos temas concretos, exigidos por la Unión Europea o por intereses electorales, pero sin abordar las cuestiones estructurales de fondo, los objetivos estratégicos. La tardanza en la adopción de acuerdos amplios hace que no se pueda incidir sobre aspectos igualmente necesarios, hoy con una presencia muy marginal.
Ahora es mas necesario que nunca un acuerdo sobre política del agua pero asentado sobre nuevas bases
Aunque el agua haya descendido de los puestos relevantes en la agenda política que ocupo en el pasado y que, correlativamente, los presupuestos públicos aplicados sean decrecientes[12], la política del agua no deja de afectar a toda la ciudadanía e interesa de manera muy particular a determinados grupos y presenta fuertes raíces ideológicas en determinados territorios en los que han configurado, a través del agua, proyectos políticos concretos[13] o han dado origen a la consolidación de grupos de interés que van mas allá del concepto de usuario.
El largo proceso de treinta años en el que el agua ha sido objeto de amplio debate ha producido en todos los grupos sociales interesados, gestores del agua, funcionarios, la comunidad científica, e incluso en los políticos, un amplio conocimiento sobre el agua, sobre sus diferentes opciones de utilización y gestión y sobre las implicaciones de las políticas sectoriales y territoriales, sobre su polimorfismo.
Hay ahora bastantes puntos de coincidencia entre los principales actores que han ido ampliando la “comunidad de política hidráulica”[14], que estaba en los orígenes de la política hidráulica. El tiempo transcurrido y el éxito o fracaso de algunas acciones llevadas a la práctica han ido aproximando posiciones y contribuido al abandono de las marcadamente maximalistas en beneficio de áreas de acuerdo, aunque seguirán existiendo núcleos de alguna importancia con defensa cerrada de sus intereses particulares atrapados por sus apriorismos militantes[15].
Los ciudadanos demandan ahora preferentemente la provisión de otros bienes públicos. No todas las actuaciones en materia de aguas podrán ser financiadas (incluso aquellas que estén en el rango de rentabilidad económica, social y ambiental) por lo que hay que elegir – pactar – lo que podrá hacerse sin buscar el paraguas protector sistemático del “interés general”. Es posible que la crisis nos haya puesto de bruces de manera abrupta ante esta realidad, aunque se venía gestando desde tiempo atrás, pero la realidad de la limitación presupuestaria está para quedarse y eso va a obligar a buscar acuerdos amplios para determinar las acciones que deben ponerse en marcha.
Debe ser un Pacto, es decir un acuerdo amplio entre todos los agentes implicados que son todos los ciudadanos, sin imposiciones ni apriorismos. Debe ser Nacional, dimensión que paradójicamente se ha encontrado reiteradamente ausente de forma implícita. No parece ya posible pretender que el agua sea el elemento vertebrador de España sino conseguir algo menos trascendente pero mas efectivo como el que todos los ciudadanos puedan tener acceso igualitario al agua pública y con calidad y garantía adecuada y con un coste acorde con su valoración económica, a un medio hídrico que no sufra agresiones ni por el mal uso, ni por la apropiación económica, a una gestión que permita mantener un modelo social mas igual y más libre. Es decir fijando criterios comunes y vigilando su cumplimento.
En las diversas formulaciones del PHN este carácter nacional se ha tratado de conseguir salpicando el territorio de obras, en muchos casos funcionalmente inútiles y con poca viabilidad económica[16], que han servido para “comprar” adhesiones y, en otros para favorecer a determinados grupos clientelares (no necesariamente con intereses económicos). Estos planteamientos no deben tener cabida en un futuro Pacto.
Llevamos muchos años – demasiados – hablando de un Pacto que nunca llega a materializarse. Si se acepta cambiar el enfoque y pasar a hablar de principios generales, institucionales o de gestión, si ensanchamos el campo y no hablamos solo de infraestructuras (que vendrán después, si son necesarias, cuando planteemos en qué forma se pueden conseguir los objetivos y desarrollemos los Planes de Gestión) es posible que nos encontremos con muchos mas puntos de contacto sobre los que construir acuerdos.
¿Puede ser posible alcanzar un Pacto sobre política del agua ahora que el tablero político se ha ensanchado?
¿Puede ser posible alcanzar un Pacto sobre política del agua ahora que el tablero político se ha ensanchado? ¿Puede ser mas fácil alcanzar acuerdos que cuando solo habían dos actores políticos principales? La política de aguas – al menos desde 1991 – había entrado en un bucle de posiciones cruzadas entre los dos principales partidos del país de manera que asistíamos cada cuatro años a un intercambio de posiciones, absolutamente estéril, que además cortaba de raíz cualquier nuevo planteamiento.
Cuando solo hay dos interlocutores los planteamientos tienden a ser antinómicos. La existencia de nuevos interlocutores hace posible la emergencia de nuevos enfoques, que amplíen las propuestas y la forma de abordarlas y que la adhesión – o el rechazo – a éstas no tenga que plantearse de manera automática sino que, salvo que se hagan planteamientos cerrados de bloque ideológico, las diferentes cuestiones pueden ser matizadas permitiendo puntos de encuentro. Incluso en las cuestiones correspondientes al eje territorial no juegan de la misma manera los automatismos de sumas y restas de rentas políticas, característicos del caso de dos participantes. Como en todas las cosas, la diversidad mejora la especie.
Pero hay que ser consciente que pactar significa de alguna manera seducir al otro pero tratando siempre de agrandar los argumentos propios para conseguir ampliar los dominios a compartir. Y eso solo puede hacerse desde la conversación, desde el lenguaje. Si partimos de un conocimiento compartido y con una mente abierta el Pacto puede ser posible. Sin pretender adhesiones inquebrantables ni contratos de adhesión. Vale la pena intentarlo.
[1] Entre otras características que hacen necesaria la planificación a largo plazo en el campo del agua cabe destacar el efecto modelador en el territorio, los efectos sobre el medio asociado y, desde un punto de vista estrictamente económico, el largo plazo de maduración para los proyectos.
[2] Probablemente como herencia de la “planificación indicativa” de los Planes de Desarrollo no se determinan agentes ejecutores para las diferentes actuaciones lo que implica que tendrán que ser ejecutadas por la AGE, con los consiguientes problemas presupuestarios, o son actuaciones de escasa viabilidad.
[3] En alguna ocasión me he referido a que el trasvase del Ebro previsto en el PHN 2001 podía ser una solución brillante para un problema mal planteado y por ello no era la solución.
[4] En el caso que se produjera una revisión conceptual profunda de lo que debe ser el propio Plan
[5] Esta equivoca denominación no es meramente semántica sino que tiene efectos muy importantes en lo que se refiere al proceso de selección de las actuaciones a desarrollar, a su viabilidad y a la financiación de las mismas.
[6] Entendiendo éstos en un sentido muy amplio, incluyendo recursos no convencionales: reutilización y desalación
[7] Muy similar a como están concebidas en los primeros planes de los albores de del siglo XX
[8] Utilizo esta expresión porque es la que mas relevancia ha obtenido hasta el momento en el debate público. También se habla de Pacto Social por el Agua, Acuerdo Nacional sobre el Agua, Pacto Social por el Agua Pública y varios otros. En cualquier caso lo que se pretende destacar son las condiciones de mínimos a las que debe ajustarse el Pacto para que fuera posible.
[9] Entre ellos acuerdos básicos sobre el alcance del principio de quien contamina (utiliza), paga, la recuperación integra de los costes y que el dinero del agua vaya al agua. Es decir acuerdos sobre el estado del medio hídrico, sobre la economía del agua y sobre la sostenibilidad general del sistema.
[10] Podrá argüirse que es necesario seguir construyendo infraestructuras para adelantarse a los efectos del cambio climático pero eso no cambiaría la tendencia asintótica de la regulación aunque si la viabilidad de nuevos proyectos en una situación similar a la del sector petrolero en el que a cada crisis se responde incrementando el umbral de rentabilidad. Podrá haber mas regulación pero el agua será mas cara, con independencia de quien pague la factura.
[11] BARON, A (2000), en FORTEZ, C “Informe. Estalvi, sí; Dessaladores, també”; Ona. Quadern de debat, nº 80 (2000)
[12] Incluso si trabajásemos con cuentas integradas de todo el sector público incluyendo administración institucional, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales
[13] Como ejemplo, valga: REED, Brenda (2013) “El Ebro en el aragonesismo y el nacionalismo aragonés; Fundación Gaspar Torrente, Zaragoza
[14] PEREZ-DÍAZ, V; MEZO, J; ALVAREZ-MIRANDA, B (1996) “Política y economía del agua en España”; Círculo de Empresarios, Madrid
[15] Como por ejemplo la presión, en estos últimos meses, de los regantes del trasvase Tajo-Segura exigiendo el PHN o un PNA de manera inmediata
[16] Incluso en muchos casos siendo plenamente conscientes de que su ejecución se realizaría ad calendas graecas. Esta forma de actuar es tremendamente perniciosa porque deja, para episodios sucesivos, la sensación de que existe una deuda pendiente que se seguirá realimentando en sucesivas ocasiones..
