La cinta de Möebius

169
1

Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
169
  • cinta Möebius

En los últimos meses hemos asistido por parte de los grupos de presión mas activos a una intensificación de la campaña hacia la formulación de un posible Pacto Nacional del Agua, en buena parte tratando de  aprovechar que la situación de sequía coloca los temas del agua en puestos de alguna mayor relevancia en el debate público. Tras una legislatura de inactividad en esa línea, se pretende ahora iniciar un periodo de contactos, conversaciones y consensos para alumbrarlo. Curiosamente no existe ninguna referencia al papel del Consejo Nacional del Agua para esa ronda de conversaciones lo que hace suponer que al mismo solo se lleve (si ha lugar) el dictamen final para cumplir las formalidades propias del caso.

Lo primero que cabría plantear es si actualmente existe una política del agua por parte del gobierno y, en caso de que así sea, si ésta es susceptible de ser pactada es decir compartida (y lo mismo podría decirse de otros partidos o grupos sociales). La pregunta consiste en si se disponen de planteamientos a medio y largo plazo que puedan sostenidos por una gran mayoría del conjunto social (y no solo por los grupos particularmente interesados en una orientación concreta de satisfacción de intereses particulares) lo que implica, entre otras cosas, y este es un aspecto que suele ser dejado fuera del debate, garantizar la disponibilidad de recursos económicos, tanto endógenos como exógenos) para poder llevarla a cabo mediante lo que con toda probabilidad exige una reforma profunda de los mecanismos financieros que aseguren su sostenibilidad sin depender de forma preponderante de los presupuestos públicos.

Es un hecho cierto la pérdida de relevancia de la política del agua en el conjunto de las políticas públicas lo que unido a la aceptación de la finitud de los recursos hídricos implica que solo será posible atender aquellas demandas del sector que tienen mejor encaje en términos de oferta social. Frente a esta realidad objetiva, algunos grupos de interés plantean que lo que existe es una falta de comunicación en el sector del agua hacia el resto de la sociedad, que no existe un relato construido que traslade a la ciudadanía los intereses que le afectan a ella en relación con la política pública sobre el agua. Por el contrario la percepción de la sociedad se encuentra mas en la línea que la actual política de agua priman, sobre todo intereses particulares, que la política del agua está secuestrada por sectores y grupos concretos.

Es un hecho cierto la pérdida de relevancia de la política del agua en el conjunto de las políticas públicas

Por parte del Ministerio se han señalado, a través de Notas de Prensa reiteradas, los posibles contenidos del  Pacto: la atención de déficits, el cumplimiento de los objetivos ambientales fijados en los Planes Hidrológicos, la puesta en marcha de los Planes de Gestión de Riesgos de Inundación y otra serie de medidas en materia de gobernanza del agua. Nada que objetar sobre ellos salvo la excesiva amplitud con los se encuentran enunciados lo que si bien puede ser conveniente en unas primeras fases de la negociación, impide reconocer orientaciones claras de lo que se pretende proponer en determinadas líneas de trabajo, como por ejemplo lo que se refiere a la gobernanza, cuestión que ha sido señalada reiteradamente como de importancia capital.

Llama la atención la heterogeneidad de los contenidos propuestos y una cierta falta de coherencia, es de suponer que no intencionada, en el orden en el que se enumeran. Como ejemplo, señalar que el cumplimiento de los objetivos ambientales (incluso si sólo se entiende en su valoración cuantitativa) no puede considerarse como un dato de partida ya que se encuentra pendiente su adecuación por parte de la Comisión Europea. Teniendo en cuenta que estos objetivos ambientales son una restricción a los sistemas de explotación, no es posible conocer las disponibilidades reales existentes y por tanto, desde un punto de vista teórico, la atención de los déficits. Parecería mas lógico, dentro del marco conceptual del Pacto, llegar a acuerdos genéricos sobre los objetivos ambientales y su satisfacción, incluyendo las condiciones en las que éstos pueden ser objeto de un cumplimiento menos riguroso atendiendo a las posibilidades que ofrece el sistema de excepciones de la Directiva Marco. Pero eso son cuestiones metodológicas que habrá que tener presente desde el principio y que en todo caso habrá necesariamente que perfilar mas adelante.

Pero probablemente lo que falla es la orientación del Pacto, su finalidad última mas allá de su propio anuncio[1]. Durante estos últimos años hemos asistido a una ceremonia que ha tendido a confundir los términos “Pacto Nacional del Agua” con “Plan Hidrológico Nacional” lo que en el mejor de los casos solo indica falta de concreción en las propuestas. El Pacto fija políticas de actuación consensuadas a largo plazo en tanto que el Plan responde a actuaciones a corto. Apostar por el Plan, sin haber fijado la orientación política a largo plazo, es decir sin disponer de un apoyo social amplio, es apostar por una actuación coyuntural, que podrá o no ser reversible, pero generalmente por su propia naturaleza no será sostenible.  Da la impresión que los actuales gestores y quienes se encuentran en su órbita ni han olvidado nada de lo antiguo ni han aprendido nada nuevo, fuera de discursos vacios que permitan rápidamente volver al punto de partida.

Un Pacto no puede crear por si mismo efectos taumatúrgicos y aunque sea conveniente avanzar por ese camino éste no puede ser entendido como una fase informativa de un contrato de adhesión

Un Pacto no puede crear por si mismo efectos taumatúrgicos y aunque sea conveniente avanzar por ese camino éste no puede ser entendido como una fase informativa de un contrato de adhesión. Un Pacto sobre el agua, éste que se inicia o cualquier otro, no se puede apoyar a cualquier precio. Debe definir de una manera inequívoca lo que se entiende por seguridad hídrica a través de criterios que puedan servir para el país en su conjunto: territorios, usuarios (en sentido amplio), actividades económicas y ambientales, con criterios de equidad e instrumentar políticas que la garantice. Eso significa, sobre todo, anticipación y visión a largo plazo. Si esperamos a que se vayan presentando las crisis parciales y/o coyunturales[2] y tratar de resolverlas mediante parches sucesivos, la horquilla de las posibles respuestas será cada vez mas reducida y, con toda seguridad, las soluciones mas costosas y menos eficaces. Definir correctamente la seguridad hídrica significa también una revisión en profundidad del concepto de”interés general” en el campo del agua teniendo en cuenta el estado de nuestras disponibilidades, de la situación del medio hídrico y de la estructura socioeconómica.

Independientemente de esta cuestión de fondo, que constituye una condición previa sin la cual estaremos a otra cosa pero no a un Pacto, dos son los grandes temas que a mi juicio debe contener ese posible Pacto y sobre los que, a tenor de lo publicado hasta ahora[3], podemos pensar solo se tocan de manera incidental. Lo relacionado con la gobernanza del agua y la financiación del sistema. Ambos se encuentran estrechamente unidos. Sin resolverlos es difícil que podamos hablar de una política de agua adecuada para el siglo XXI.

El modelo actual hace aguas por todos lados. Pensado para un sistema fuertemente centralizado y orientado a resolver esencialmente problemas cuantitativos, nos encontramos ahora con un marco institucional y social descentralizado y con la necesidad de una gestión que debe dar respuesta a un conjunto de variables que en muchos casos tienen un importante contenido económico y social que va mas allá de la  financiación de las infraestructuras.

Por consiguiente habrá que incidir en concertar una administración del agua mucho mas abierta a sectores sociales y territoriales y participada por ellos. Pero en correspondencia, todos estos nuevos agentes deben de asumir su responsabilidad en un modelo gestión compartida, incluyendo las cargas económicas que correspondan, y estructurarse en modelos cooperativos con preferencia a los meramente competenciales.

No se trata de esperar que todo se resuelva contando con el manto protector del Estado, aunque éste debe tener un papel de instancia última como regulador y garante del marco de gestión, abandonando líneas marcadamente intervencionistas del pasado, pero definiendo con claridad los servicios colectivos y bienes públicos que debe suministar y atendiendo, con mayor rigor que en estos últimos periodos, a los intereses generales frente a los particulares. Pero en ese sistema de gobernanza tienen que tener un papel relevante los intereses económicos y ambientales.

El agua para el regadío implica la movilización de volúmenes importantes pero, paradójicamente, su valor representa un porcentaje pequeño en los costes finales del producto

Podemos hacer un análisis en relación con la situación actual de los diferentes servicios del agua con el fin de tener en cuenta sus problemas específicos con el objetivo de incorporarlos a los contenidos del posible Pacto, esto es a la política del agua.

En lo que se refiere al sector urbano, resulta evidente que, a partir de la consideración del ciclo integral, se están consolidando unidades de gestión con dimensión suficiente[4], lo que implica la posibilidad de poder actuar en ellas con criterios empresariales[5] aunque debe mantenerse al carácter público de la prestación del servicio. El sector urbano presenta algunas características de interés. No puede olvidarse que la mayor parte de la población del país vive en zonas urbanas. Además de la cantidad y de la calidad hay que prestar una atención especial a la garantía del suministro, reforzando la prioridad de uso. Frente a este hecho, el sector tiene la ventaja que es capaz de generar recursos económicos suficientes para atender al servicio lo que implica una amplia capacidad de autofinanciación. Si consideramos la disponibilidad y atención del servicio como un derecho básico, debería disponerse de una regulación para conseguir unos estándares mínimos de servicio en todo el territorio[6].

Mas complejo resulta el caso de los usos agrícolas, particularmente los del regadío. En el sector se ha producido en estos últimos años un triple cambio estructural: una concentración de las explotaciones lo que implica modificaciones en la gestión económica (o dicho en términos sociológicos, configurarse como empresa agraria); una orientación de la producción hacia el mercado, tanto interior como exterior, que cada vez se encuentra mas globalizado y para la atención de la industria agroalimentaria; y, finalmente, una mayor tecnificación de las explotaciones. Estos cambios estructurales no presionan en la misma dirección pero traen como consecuencia la necesidad de abaratar costes e incrementar producciones.

Todos los escenarios que se manejan a nivel nacional ponen de manifiesto que no son posibles incrementos sustanciales en la superficie de regadío[7] y que el incremento de la producción implica cambios sustantivos en las relaciones de intercambio entre los factores trabajo y capital.  Por otra parte, los precios de los distintos inputs, excluido el agua, no presentan tendencias generalizadas a la baja.

El agua para el regadío implica la movilización de volúmenes importantes pero, paradójicamente, su valor representa un porcentaje pequeño en los costes finales del producto. Las políticas de oferta sin restricción de volúmenes y a bajo coste no parece que puedan seguir implementándose. Sin embargo, el sector en su conjunto y algunos grupos en particular presionan a la Administración para un mantenimiento de facto de esta situación bien a través de subvenciones directas a la explotación de los sistemas, a la subvención de recursos hasta precios aceptables o bien tratando de perpetuar las ventajas obtenidas en las situaciones de excepción.

Por lo tanto parece necesaria una reordenación (en puridad, una reconversión) del regadío. Junto a esto, deberían plantearse medidas orientadas a la modificación del actual marco de usos del recurso[8], un peso creciente en la financiación de infraestructuras por parte del sector privado directamente a los usuarios sin la intermediación de la administración del agua y un mejor reparto de la contribución financiera del sector al sostenimiento del Sistema Español del Agua.

El sector industrial, especialmente el no energético, ha realizado, sigue haciéndolo, un importante esfuerzo en cuanto a la reducción de sus necesidades de agua y, sobre todo, al vertido final al medio acuático aunque todavía persisten lagunas en sectores concretos. Estos resultados se han conseguido, en buena parte, por la puesta en marcha de incentivos económicos, incluso a nivel interno de empresa, lo que señala un camino sobre el que se debe insistir y ver su posible extensión a otros servicios relacionados con el agua.

El caso del sector energético presenta otras particularidades comenzando por el hecho que el papel del sector privado es preponderante y no parece que esa situación vaya a cambiar en el medio y largo plazo[9]. El futuro, de manera muy especial el correspondiente a la hidroelectricidad, depende del diseño del Plan de Transición energética todavía sin definir. Lo que si parece es que se debe de producir, sin abandonar su función de generación de energía eléctrica, un deslizamiento hacia funciones de acumulación de los excedentes generados por otras fuentes[10] y a la producción de energía de puntas. Este cambio de función puede introducir modificaciones en el uso de recurso que deberían estudiarse y formularse de una manera general. También en lo que hace referencia a la reversión de centrales una vez finalizado su periodo concesional.

Las necesidades de agua para el sector energético no se agotan en los aprovechamientos hidroeléctricos. Todos los modos de producción tienen, en mayor o menor medida, necesidades de refrigeración pero para conocer éstas es imprescindible conocer el modelo energético al que se tiende y de qué forma se podría atender. Esto pone de manifiesto el papel complementario (sectorial) que hoy tiene la política de agua frente a otras políticas de corte mas estructural.

En una de las numerosas reuniones académicas y profesionales, que tras un cierto periodo de sequía intelectual, han empezado a proliferar por doquier y en los que los temas jurídicos y económicos han sustituido a los viejos temas de la hidrología y las infraestructuras, alguien afirmó que en estos últimos años el “debate sobre el agua en España se ha hecho más profundo”. Probablemente querría decir mas intenso porque los temas de siempre, como el dinosaurio de Monterroso, continúan ahí y no parece que los instrumentos que ahora se nos anuncian y con los que se pretende realizar una acción política estable, permanente y sostenible sean muy distintos de los de la segunda mitad del siglo XX.

Seguimos hablando de trasvases y de desaladoras, de sostener políticas de precios del agua poco realistas, de que la administración del agua no asuma funciones mucho mas reguladoras que de agencias de desarrollo, de no hacer una apuesta valiente por la protección del medio hídrico mas allá de pensar en proyectos de depuración.

Y al final, como en la cinta de Möebius, tras una vuelta completa (o las que hagan falta), modernizando solo el lenguaje volvemos al punto de partida: infraestructuras para contentar a todos y agua subvencionada (es decir pagada por todos los españoles) para los de siempre y en todo lo demás poniendo parches. Y eso significa a medio plazo poner una herramienta de extorsión para el futuro.

 

Referencias

[1] Salvo, como algunos piensan, que este todo hecho y el Pacto solo sea el instrumento formal necesario hacia una política conceptualmente muy similar a la actual sobre  la que se pretende reunir adhesiones.

[2] Como pueden ser los episodios cíclicos de sequía, cada vez más agudos, los de saturación de la capacidad de depuración del medio o los de falta de suministro a los núcleos urbanos y rurales.

[3] Es de suponer que estos temas puedan estar “negociándose” a niveles mas altos, y que en las reuniones en la Dirección General solo se abordan cuestiones instrumentales de menor calado, coloquialmente hablando,  el reparto de la calderilla.

[4] Obviamente siguen quedando pequeños núcleos que no son susceptibles de integración en este tipo de unidades de gestión y que exigirán un tutela especialísima por parte de los poderes públicos (algo así como el servicio universal que se exige a otras utilitys) y que se podrían englobar bajo la rúbrica del derecho universal al agua

[5] El que la gestión se realice por el sector público o privado (por hacernos eco de un tema de actualidad) es indiferente en este caso

[6] El hecho que en la prestación del servicio puedan existir operadores privados refuerza la necesidad del regulador. Otro tema es la necesidad o conveniencia de un precio único para todo el territorio que considero no conveniente porque no trasladaría los costes de escasez.

[7] Sin embargo, si se desciende al ámbito regional si se prevén incrementos de alguna entidad. Parte de ellos corresponden a lo que se han denominado “regadíos de carácter social” (concepto éste que debería ser objeto de una revisión a fondo) pero la mayor parte del incremento viene dado por la adopción de políticas de crecimiento de base agraria.

[8] Por parte de los interesados suele argüirse que estas modificaciones deberían implicar una mayor liberación de los contratos de cesión de derechos pero, como en todas las cosas, esta medida debería verse compensada con una mayor flexibilidad en el sistema de concesiones. Es claro que estas medidas no afectan solo al sector agrario, aunque aquí tendrían su mayor campo de incidencia, sino a todo el conjunto de la política de aguas.

[9] Aunque en el pasado hubo importante inversión y presencia pública del Estado (a través del INI y del grupo Endesa) hoy, con los procesos de privatización del último lustro del siglo XX, la presencia del sector público es prácticamente inexistente.

[10] Resulta difícil pensar, por razones físicas, económicas y ambientales, en la construcción de nuevas centrales hidroeléctricas con un aporte significativo a la producción. En este sentido los esfuerzos se están orientando hacia el reequipamiento de centrales existentes y a la construcción de embalses de bombeo.

Comentarios

La redacción recomienda