El cambio de gobierno ha traído una modificación importante en el marco administrativo en el que se encajan los temas del agua. Se desvincula de la tutela directa de los intereses agrarios para residenciarse ahora en un “Ministerio para la Transición Ecológica”. Ésta situación solo tiene sentido en la medida en que se quiere dar una señal potente en relación con una reordenación de la política del agua pasando de la visión del agua como factor de producción a un enfoque fundamentado en la sostenibilidad.
La orientación de “transición ecológica” para la política de agua debe plantearse al menos en dos planos interrelacionados. Desde un punto de vista interno, atender a la mejora de los aspectos ambientales del agua y medios asociados lo que exige profundizar en aplicación efectiva de los principios de la Directiva Marco (DMA). Desde un punto de vista externo, apoyar la armonización de las distintas políticas sectoriales que la utilizan.
Ahora bien la política del agua necesaria en estos momentos, que ya no puede ser la satisfacción indiscriminada de las demandas, no puede consistir exclusivamente en el cumplimiento de la normativa sino que debe ser una pieza clave en la adaptación a las consecuencias potenciales del cambio a través de la coordinación con las diferentes políticas sectoriales. Debe de ir mas allá de la mera atención de garantía del recurso, orientándose a la construcción de consensos sobre su gestión lo que puede implicar, entre otras cosas, una correcta definición de los déficits, una movilización de los recursos alternativos y una atención al medio hídrico.
Ese cambio es lo suficientemente profundo para hacer necesaria una nueva definición de la política del agua que supere la larga crisis de la política hidráulica tradicional. Y se hace urgente revisar sus objetivos, los aspectos institucionales con una asignación de responsabilidades para los diferentes entes involucrados, la financiación del sistema en su conjunto y de los diferentes subsistemas y la gobernanza de la propia política.
Uno de los debates clave en cualquier política del agua reside en la configuración de sus organismos de gestión, el territorio sobre el que deben desarrollar su actuación y las funciones que éstos deben llevar a cabo[1]. En este punto hay que poner de manifiesto el carácter dual de la política de aguas en España en donde las funciones de gestión del dominio público hidráulico han sido llevadas a cabo, hasta la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985, por centralizados de la administración frente a las de fomento y desarrollo de infraestructuras, encomendadas a organismos autónomos. Al englobarse a partir de dicha fecha en un único organismo éste hecho introdujo algunas particularidades sobre la funcionalidad del organismo de gestión que, probablemente habrá que replantear en esta nueva coyuntura.
En relación con el territorio sobre el que desarrollar la actuación existe un amplio consenso sobre el que la gestión debe llevarse a cabo en el marco de una cuenca hidrográfica (o agrupación de cuencas de menor rango). Esta figura, tradicional en el ordenamiento jurídico español aunque posiblemente necesitada de algunos retoques, se ha visto reforzada en el plano internacional tanto por su adopción por otros países[2] pero sobre todo por el hecho que la DMA la plantea como el elemento de referencia en el ámbito de la Unión Europea para una adecuada aplicación de la misma.
Se hace urgente revisar sus objetivos, los aspectos institucionales con una asignación de responsabilidades para los diferentes entes involucrados
Correlativamente, también existe consenso en que las funciones a llevar a cabo deben de serlo a través del enfoque de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH) que garantiza el desarrollo sostenible y que permite la coordinación de con otras políticas que hagan posible sostener el desarrollo humano, las actividades económicas y la protección del medio ambiente y, sobre todo, una atención a los aspectos territoriales de esa gestión.
Las Confederaciones Hidrográficas[3] (que es la fórmula administrativa actualmente vigente para el órgano de gestión en las cuencas de competencia estatal) se crean en 1926[4] con el objetivo de desarrollar un plan para la utilización ordenada de las aguas de los ríos de la cuenca hidrográfica. Constituye el primer ejemplo de un organismo de cuenca con funciones de planificación y gestión, con autonomía financiera y en las que existía una participación de los interesados. Las funciones de policía de las aguas quedaban fuera de su ámbito de actuación.
Tras una primera fase de expansión, las Confederaciones ven limitada su autonomía financiera (periodo que se corresponde a la década de los treinta del pasado siglo), y no fueron formalmente repuestas hasta 1942 aunque sujetas a un fuerte control estatal y eliminándose la participación de los usuarios en las mismas. De hecho sus funciones se redujeron a ser ejecutoras de la política hidráulica hasta la década de los 80 del pasado siglo.
La entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985 representó una puesta al día de estos organismos que asumían funciones sobre todas las aguas continentales, con mayores competencias en temas referidos al DPH y la calidad de las aguas y manteniendo el rol tradicional sobre las infraestructuras. La función más importante, y novedosa que la Ley le reserva a las Confederaciones es la formulación del Plan Hidrológico de la cuenca a cuyas determinaciones deberá sujetarse toda actuación en política de aguas. Se recupera y potencia la participación de los usuarios en diferentes órganos de gestión y se propone un régimen económico-financiero aunque éste, tanto en su concepción como en su aplicación práctica, dista mucho de hacer posible su autonomía financiera[5].
En este periodo la Ley de Aguas ha sufrido diversas modificaciones de las cuales la más importante se refiere a la transposición de la Directiva Marco del Agua. Reseñar asimismo en 2002 la Ley del Plan Hidrológico Nacional (posteriormente reformada en 2005) aunque su incidencia orgánica en las Confederaciones no es relevante. Desde el punto de vista de las funciones de las Confederaciones es mucho más notable la Reforma de 1999 relativa a la introducción de elementos de mercado y la iniciativa privada en la gestión de los recursos hidráulicos.
En relación con el fomento de la iniciativa privada, las Confederaciones han sufrido un proceso de desapoderamiento cuyo hito mas relevante, aunque no único, ha sido la creación de las Sociedades Estatales. Con el mismo ámbito territorial de actuación que las Confederaciones, son sociedades mercantiles – de capital público y privado – encargadas, mediante convenio con la Administración, de construir y explotar determinadas obras hidráulicas[6].
Este breve repaso histórico sobre el devenir de las CCHH sirve de recordatorio para señalar como sus funciones han ido evolucionando para adaptándose a las condiciones determinadas y poder dar respuesta a la gestión del agua requerida en cada momento por quien definía la orientación de la política del agua y, por lo tanto, tendrán que hacerlo también en esta coyuntura.
Los desafíos que derivados de la orientación de “transición ecológica” se les presentan a los Confederaciones Hidrográficas son de muy diversa índole
“En relación con el fomento de la iniciativa privada, las Confederaciones han sufrido un proceso de desapoderamiento cuyo hito mas relevante, aunque no único, ha sido la creación de las Sociedades Estatales.”
En estos últimos años estamos asistiendo a una pérdida de peso específico de las Confederaciones - que está siendo justificado, de manera interesada, por mor de la crisis aunque es anterior a ella - y por consiguiente a su papel como elemento director (autónomo) de la política de agua en los territorios y, correlativamente, a una recentralización de esa misma política. Sirva como ejemplo más llamativo la pérdida de rango administrativo de las Presidencias cuyo efecto inmediato es la burocratización de estos organismos y su pérdida de influencia e interlocución efectiva en la esfera local.
Es más que evidente que la necesaria reorientación de las funciones de las Confederaciones en esta nueva situación no depende de ellas mismas sino que ésta debe derivarse de la actuación del poder político en correlación con los objetivos de la política de aguas pero lo sí que les corresponde a las Confederaciones es adaptar sus estructuras internas (y en buen parte mentales) para que el cambio sea eficaz y rápido.
Los desafíos que derivados de la orientación de “transición ecológica” se les presentan a los Confederaciones Hidrográficas son de muy diversa índole entre los que destacaría por su urgencia o profundidad estructural aunque sin pretender agotarlos, los siguientes:
El cambio de enfoque de sus actuaciones orientada a una mayor adaptación a las previsiones de la DMA
Esta cuestión se encuentra en línea de objetivos programáticos del Ministerio y ha sido manifestada públicamente por sus responsables como eje director de sus actuaciones. Desde el punto de vista de lo que nos ocupa esto se traduce en primar las políticas de protección del estado del agua y del DPH frente a las tradicionales de uso económico del agua y, en este caso primando las medidas de gestión.
De manera más concreta, los trabajos que desarrollen el tercer ciclo de planificación hidrológica deberían experimentar ya un cambio cualitativo sobre las metodologías actualmente seguidas que haga posible una respuesta orientada preferentemente a alcanzar el buen estado ecológico de las aguas que propugna la DMA.
En los últimos años se ha advertido un aparente agotamiento del impulso de la Comisión Europea, lo que en parte es explicable por los problemas surgidos en la aplicación de la DMA en la totalidad de los países miembros. Interesadamente se pretende transmitir que esta situación puede derivar en una reforma de la Directiva. Considero que si ésta se produce se centrará en temas procedimentales, de control y de participación pública pero se mantendrán, incluso reforzándolos, los principios básicos que la informan[7].
“Los trabajos que desarrollen el tercer ciclo de planificación hidrológica deberían experimentar ya un cambio cualitativo sobre las metodologías actualmente seguidas que haga posible una respuesta orientada preferentemente a alcanzar el buen estado ecológico de las aguas que propugna la DMA.”
Desarrollar la planificación hidrológica sobre determinados ejes estratégicos poniendo en valor cuestiones que hasta ahora no han tenido un tratamiento adecuado
En este sentido cabe hablar de una mejor definición del uso conjunto (no yuxtapuesto) de las aguas subterráneas y superficiales superando la función de elemento de reserva frente a situaciones de sequía. Ésto resulta válido también para la integración de las aguas desaladas y las reutilizables en el sistema general de disponibilidad de recursos. Lo que significa la necesidad, para las Confederaciones Hidrográficas, en clarificar, actualizar y controlar las concesiones y autorizaciones existentes así como las formas de gestión de los recursos.
Otro de los ejes estratégicos, en gran parte ligado con lo anterior, se encuentra en la obligación de una mayor atención al dominio público hidráulico y del medio asociado haciendo posible sistemas de gestión integrada que permitan una mejor adaptación a los efectos derivados de los fenómenos extremos, y con mayor calidad ecológica.
Abordar decididamente las consecuencias del cambio climático aplicando los principios de precaución y mejorando la resilencia de los sistemas de explotación
La reducción lineal de aportaciones de agua resulta ser un enfoque simplista en un país con amplia experiencia en la gestión de los recursos de agua por lo que deben de estudiarse nuevos modelos más que tratar de proyectarla mecánicamente sobre situaciones pasadas[8]. En esta línea parece necesario que hay que ir trabajando en procesos de “cierre de cuencas”[9] como objetivos a corto y medio plazo.
Resulta de gran importancia definir el papel de las Confederaciones en las situaciones de fenómenos extremos ya que son la administración del agua que tiene que actuar de manera directa. En el caso de inundaciones, en línea con lo previsto en la Directiva de Riesgo de Inundación, deben reforzarse las cuestiones referidas a los temas de análisis territorial.
En cuanto a las sequías se cuenta con la experiencia de los Planes de Sequía pero parece adecuado incorporar sus determinaciones al esquema general de planificación, teniendo en cuenta su recurrencia casi permanente, y buscar soluciones flexibles y estables que no pasen por un encadenamiento casi continuo de Decretos de Sequía y en las que los ajustes no recaigan, de manera casi exclusiva, en una sobreexplotación (aunque sea temporal) de los recursos disponibles sin una justificación clara de sus efectos que puede acarrear esa situación.
Facilitar la concurrencia de otros centros políticos con competencias en la gestión del agua o en temas medioambientales para los cuales la gestión del agua resulta determinante
La Confederación debe cumplir la función central de órgano en donde debe realizarse la cooperación entre los centros políticos con competencias sectoriales que inciden en la gestión del agua, tal como ha señalado reiteradamente la doctrina del Tribunal Constitucional.
En este sentido parece importante redefinir la función del Comité de Autoridades Competentes en el proceso de planificación hidrológica considerando que la planificación es un instrumento técnico, una herramienta que permite definir presiones e impactos, ordenar recursos y plantear acciones y medidas.
Pero el discurso técnico de la planificación no es suficiente y las alternativas de gestión, que en definitiva son una asunción de riesgos tanto físicos como políticos, deben ser consensuadas en el seno del Organismo que deberá proporcionar los medios técnicos para el análisis de las propuestas de otros entes con competencias sectoriales.
“La Confederación debe cumplir la función central de órgano en donde debe realizarse la cooperación entre los centros políticos con competencias sectoriales que inciden en la gestión del agua.”
Tomar en consideración la aparición de grupos de interés distintos de los usuarios tradicionales así como los usuarios indirectos lo que implica la necesidad de formulación de nuevos sistemas de gobernanza
En correlación con la reordenación de objetivos y metodologías es urgente una nueva configuración del actual sistema de gobernanza ahora basado principalmente en una sobrerrepresentación de los usuarios y de la Administración Hidráulica. Los actuales Consejos del Agua han demostrado su ineficacia en la gobernanza efectiva y se hace necesaria su reforma que haga mas transparente los procesos de discusión y toma de decisiones. Aunque esta reforma debe hacerse en un plano mas general, una función que sí pueden desarrollar las Confederaciones Hidrográficas es trasmitir a la sociedad los problemas del agua en todos sus planos y como éstos les afectan personal y colectivamente.
Por otra parte, en los últimos años se ha notado una cierta relajación en los procesos de participación pública. Esto podría ser debido a que por la superposición de ciclos de planificación se considera que no ha habido hechos relevantes diferenciados entre unos y otros. El cambio de óptica que se propugna para el periodo actual invita a profundizar en los procesos de participación que deben ir acompañados de una evaluación de los resultados obtenidos en los ciclos precedentes[10].
Reconocer el papel central que tiene hoy en día el uso urbano del agua
Lo que implica en primer lugar, atender a la garantía de su suministro y la necesidad de una regulación legal que tenga en cuenta a temas como la fijación de parámetros básicos del servicio y las condiciones para su financiación sostenible.
En ese campo, con independencia de las competencias últimas que recaen en el ámbito local, las Confederaciones deben ser un agente activo, diseñando estrategias, aunando voluntades, propiciando mejoras tecnológicas y de gestión y acompañando, junto a las Comunidades Autónomas y los propios Entes Locales, en una financiación sostenible, extendiendo estas acciones tanto al abastecimiento como al saneamiento y depuración y la reutilización, cuando proceda.
El proceso de urbanización se está caracterizando por un crecimiento extremadamente acelerado. Podría decirse que en España este proceso está alcanzando sus límites pero por eso se debe producir un proceso de revisión de las infraestructuras urbanas, en parte porque su adaptación al proceso de crecimiento no se hizo en el pasado de forma estructural, en parte porque hay un cierto grado de obsolescencia, debido a una falta de mantenimiento y renovación, y en parte por la expansión de las ciudades y la aparición de nuevas demandas tanto cuantitativas como exigencias cualitativas.
En cualquier caso deben arbitrarse soluciones para hacer posible en el mundo rural, con mucha menos capacidad financiera y tecnológica, la consecución de estándares similares a los que se pretenden en el sector urbano. Esta línea de actuación deriva del derecho al agua pero también es imprescindible en la preservación del territorio[11].
Va a necesitarse mucha inversión en estos temas tanto para acomodarse a las nuevas necesidades como para renovar infraestructuras obsoletas. El problema es cómo financiar este programa. La ventaja es que este tipo de proyectos pueden generar retornos para que puedan ser financiables[12].
Pero para que eso sea posible es imprescindible que exista una regulación que exija una carta de servicios mínimos para el usuario que evite posibles abusos derivados de la posición cuasi monopolística del prestatario del servicio. Ese papel, en lo que se deriva del uso del agua, corresponde a las Confederaciones que tendrán que adecuar sus estructuras para ello.
“Deben arbitrarse soluciones para hacer posible en el mundo rural, con mucha menos capacidad financiera y tecnológica, la consecución de estándares similares a los que se pretenden en el sector urbano. Esta línea de actuación deriva del derecho al agua pero también es imprescindible en la preservación del territorio.”
Replantear sobre bases sólidas la financiación de las Confederaciones
Y en general de todo el sistema nacional del agua, así como la canalización de las inversiones públicas necesarias para el desarrollo de sus funciones y el control de las mismas.
En los años de bonanza económica la capacidad inversora de los organismos ha descansado en una política de endeudamiento, facilitada por la posibilidad de acceso a fondos europeos, que no puede sostenerse con los flujos previstos en el régimen económico vigente[13]. Con independencia de una reforma en profundidad del régimen económico-financiero, las Confederaciones deben ajustar su funcionamiento en la línea de definir claramente cuáles son los bienes públicos que debe proveer y, por tanto, cuales son los servicios que deben repercutirse a los usuarios, cuáles deben ser cubiertos por los propios usuarios considerados éstos en un sentido amplio, y establecer las tarifas correspondientes.
Probablemente la capacidad de ejecución directa de infraestructuras por parte de éstos organismos se verá reducida en el futuro. Pero no es menos cierto que los entes públicos deberán seguir haciendo un esfuerzo inversión, sobre todo en las partidas de mantenimiento y reposición del stock de capital.
Eso significa una revisión las condiciones de financiación de los usos actuales y un esfuerzo en mejorar los sistemas de control sobre la efectividad de los recursos económicos aplicados lo que se traduce en la necesidad de un mayor esfuerzo económico.
“Con independencia de una reforma en profundidad del régimen económico-financiero, las Confederaciones deben ajustar su funcionamiento en la línea de definir claramente cuáles son los bienes públicos que debe proveer y, por tanto, cuales son los servicios que deben repercutirse a los usuarios”
La búsqueda de fórmulas para hacer posible este mayor esfuerzo inversor no corresponde a las Confederaciones aunque éstas, aun en ausencia de una reforma, si deberán adecuar sus estructuras para una mayor eficacia en la cobranza de los cánones y tarifas que correspondan.
Las Confederaciones Hidrográficas, que encaran ya el cumplimiento de su centenario, presentan un balance positivo en su actuación. Pero en este momento se encuentran en la encrucijada de adaptar sus estructuras al cambio social y ambiental que se presenta, y que sea ido demorando excesivo tiempo, o correrán el riesgo de mantenerse como una institución irrelevante en la política y gestión del agua y de sus ecosistemas asociados.
[1] Estas premisas tienen que cumplirse independientemente de cuál sea el modelo elegido que depende de la opción política concreta.
[2] Con matices: Francia, Brasil, México y otros. Se habla del marco geográfico de referencia no de la configuración y funciones del organismo que son bastante distintas en los casos señalados e, incluso, en los organismos que han surgido de la aplicación de la DMA.
[3] Los órganos de gestión en España son muy variados dependiendo de la Comunidad Autónoma correspondiente. Teniendo en cuenta que sus características generales quedan fijadas por una Ley básica como es a Ley de Aguas, he preferido mantener la denominación clásica de Confederaciones (o Demarcaciones) u Organismos de Cuenca para todas ellas por razones de economía terminológica.
[4] La implantación de las mismas en todo el territorio nacional fue progresiva dependiendo, entre otras razones, del tipo de maduración de los problemas asociados y, sobre todo, del grado de implicación de los interesados a nivel regional.
[5] La necesidad de un cambio en la legislación de aguas empieza a detectarse a finales de la década de los 60. Es importante señalar la creación de las Comisarias de Aguas que asumen funciones sobre la ordenación del Dominio Público Hidráulico y la calidad de las aguas. Sin embargo la inestabilidad política e institucional de 70, unido a las fuertes presiones de los grupos que podrían verse perjudicados por alguno de sus cambios, impidió que este cambio se produjera antes. Es más, la puesta en marcha de la Ley de 1985 estuvo en gran parte determinada (y exigida) por un hecho externo como era la necesidad de disponer de un marco jurídico suficiente para nuestra incorporación a la Comunidad Europea.
[6] El resultado final no ha respondido a las expectativas planteadas entre otras cosas por el retraimiento (tradicional) del capital privado y a que la aportación pública ha disminuido de manera apreciable en los últimos tiempos. El sector se ha redimensionado quedando reducido, por el momento, a dos sociedades: una que se ocupa de las cuencas mediterráneas y otra, para el resto del país además de otra orientada de manera exclusiva al sector agrícola, con fuerte incidencia en el regadío.
[7] Obviamente se desliza (interesadamente por algunos grupos) que esta modificación iría en la línea de una mayor relajación de los objetivos ambientales. No creo que sea conveniente la adopción de estrategias de mantenimiento de las políticas actuales por si en un futuro la coyuntura pudiera resultar “más” favorable”.
[8] En este sentido creo necesario señalar la modificación sobre los recursos que tiene el llamado “efecto 80” o la necesidad de profundizar sobre los procesos de forestación y de impermeabilización de cuencas y, en último término, sobre el binomio territorio-agua solo estudiado a partir de aproximaciones sectoriales
[9] Véase al respecto: Falkenmark M; y Molden D (2008) “Wake up Realities of River Basin Closure”; International Journal Water Resources Development nº 24 pp 201-215. Una aplicación práctica puede verse: Argüelles, A; Berbel, J; y Gutiérrez-Martín C (2012) “La evolución de la cuenca del Guadalquivir (España); Revista de Obras Públicas nº 3537 (noviembre) pp 51 - 64
[10] Estos procesos de participación deben reforzarse en el sentido de explicar la significación del enfoque de la política de agua.
[11] El agua en estos casos es mucho mas que un recurso económico, social o ambiental. Es un recurso imprescindible para configurar la funcionalidad del territorio.
[12] Si queremos buenas infraestructuras sin resentir “excesivamente” el estado del bienestar hay que ir a la inversión público-privada con dinero profesional (fondos de inversión) y ligar el retorno de la financiación al pago por uso. (Lazcano, J. en El País Negocios)
[13] Para equilibrar esta situación es necesario realizar transferencias de capital desde los PGE pero esa política tiene sus límites.
