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Un debate necesario para un país complejo I. La planificación hidrológica

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Sobre el blog

José María Santafé
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Especialista en planificación y política de agua, desarrollo sostenible e ingeniería hidráulica.
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El presente post pretende ser el primero de una serie de varios que pretenden poner sobre la mesa algunos de los temas que configuran cuestiones relevantes en relación con la necesidad de nuevas orientaciones en la política del agua. Van desde viejas cuestiones que presentan signos de agotamiento hasta nuevos problemas para los que el modelo imperante o no da soluciones o éstas son claramente insuficientes. Los temas que aquí se presentan como líneas para un debate necesario no son todos pero si, probablemente, los que constituyen elementos centrales del mismo.

El último cambio administrativo en España (hasta ahora) ha significado una reordenación estructural de las políticas de medio ambiente que han pasado de un discurso centrado en la conservación del medio a otro en el que el acento se coloca sobre el desarrollo sostenible y la ordenación de todos los elementos que sobre él influyen. Este cambio de óptica debe llevar aparejada una revisión en profundidad de los paradigmas que conforman los distintos sectores y que deberán traducirse en realidades para la acción y, en el caso que nos ocupa, del agua.

No nos engañemos, el cambio climático puede ser el detonante que mueva a la adopción de determinadas políticas, incluso puede condicionarlas en un movimiento gatopardesco, pero lo que resulta trascendente es la necesidad de llevar a cabo acciones que modifiquen las bases de un modelo de gestión del agua que no da más de sí, que presenta contradicciones evidentes entre las diferentes partes y sobre todo que disponer unos instrumentos que hagan posible la ejecución de esas acciones.

El agua constituye una parte muy importante en las políticas de medio ambiente tanto por su esencia de elemento vital como por su fuerte carácter polisémico. El actual paradigma que configura esa política ha ido evolucionando en el tiempo, pasando de considerar al agua como un elemento unifuncional, suficiente en sí misma, para írsele añadiendo en el análisis, pero sin desvirtuar sus puntos de partida, sus interacciones con otros elementos del tablero y así hemos pasado de hablar de binomios, trinomios, de cualquier tipo de polinomios. Pero eso es una forma de hacerse trampas al solitario eludiendo el hablar de un tratamiento integral que solamente tiene una salida lógica: el cambio de modelo de gestión, lo que requiere uno o varios debates en profundidad sobre lo que se quiere, para que se quiere y de qué manera la sociedad debe de implicarse en esa gestión.

Mi impresión es que, a pesar de algunas iniciativas, que tienen carácter episódico y algo epidérmico y tratan más bien de reformular la situación actual[1] aunque manteniendo los principios que informan el modelo y las posiciones de privilegio que conllevan, ese debate global y en profundidad, en lo que se refiere al papel que en el proceso de transición ecológica el agua tiene que desempeñar, tanto como sujeto activo (influyendo en) o pasivo (siendo influido por), no se está produciendo ni están apareciendo núcleos activos que puedan catalizar el mismo. Esta falta de debate quizá se deba la pérdida de peso específico del agua en las agendas políticas y en las inversiones públicas pero creo que en buena medida se debe a la situación de “desgobierno hidráulico”[2] a lo que no han sido ajenos los sucesivos cambios de ubicación administrativa de los temas del agua que se han sucedido en los últimos tiempos con la consiguiente pérdida de objetivos y sobre todo de visión a largo plazo.

Es en el ámbito de la economía, y por los economistas, donde se está centrando el debate. No tanto – o quizá si - por los viejos planteamientos sobre gestión pública y gestión privada, sino por la emergencia de lo que se denomina “ciclo urbano del agua”, que presenta una amplia autonomía funcional y que puede permitir amplias posibilidades de negocio con un funcionamiento diferenciado. Pero en el fondo tampoco hay en este caso un cuestionamiento radical del modelo existente sino análisis de su evolución parcial hacia posiciones marcadamente economicistas.

La falta de debate quizá se deba la pérdida de peso específico del agua en las agendas políticas y en las inversiones públicas pero creo que en buena medida se debe a la situación de “desgobierno hidráulico” a lo que no han sido ajenos los sucesivos cambios de ubicación administrativa de los temas del agua que se han sucedido en los últimos tiempos con la consiguiente pérdida de objetivos y sobre todo de visión a largo plazo

Aunque las situaciones no son homologables, contrasta la actual con el intenso debate social y político (incluso intra e interadministrativo) que se produjo con ocasión de la Ley de Aguas de 1985 y, sobre todo, con el de la década de los 90 del siglo pasado y primeros años de éste en relación con un posible cambio de paradigma sobre la gestión del agua, aunque estuviera focalizado en la cuestión de los trasvases, y que finalmente desembocó en un reacomodo de los principales agentes (antiguos y nuevos) sobre un marco muy similar al de partida y, en cualquier caso, sin modificar sensiblemente las bases doctrinales del modelo[3].

Sin embargo el debate en torno al agua, independientemente de su adscripción funcional administrativa, debe producirse porque son cada vez más evidentes los signos de tensión entre el medio natural y el político-administrativo: sequías cada vez recurrentes, avenidas e inundaciones y un modelo económico ligado al agua y a sus usos cada vez más frágil sin hablar de la dimensión ética y social. Hay muchos puntos a debatir que, aunque metodológicamente los que aquí se plantean se conciben de manera independiente, todos ellos se encuentran interrelacionados y los resultados deberán integrarse en un todo. Un cambio de paradigma no es solo un cambio de ideas es, sobre todo, un cambio social. Los temas que aquí se presentan como líneas para un debate necesario no son todos pero si, probablemente, los que constituyen elementos centrales del mismo.

Por su carácter nuclear en la configuración de la actual política del agua y por ello el que merece ser debatido en profundidad y con urgencia es la es la de la institucionalidad del agua en todas sus dimensiones pero de forma más concreta el referido a la modificación de la legislación. La Ley de 1985 (y sus añadidos), con todas sus reformas, constituye actualmente un lastre para desplegar políticas eficaces y transparentes. Se trata de una legislación complicada (aunque también compleja) e ineficaz porque se ha ido construyendo a base de parches, la mayor parte de las veces debido a razones coyunturales o de interés político y por tanto inútiles a medio plazo. Aunque es necesario un cambio global y en profundidad existen dentro del cuerpo legal elementos básicos que exigen un amplio debate[4].

Vivimos en una especie de dicotomía legal[5] que tiene su expresión visible en el actual Texto Refundido de la Ley de Aguas y, de manera más particular, en los objetivos de la planificación hidrológica. España debe no solo cumplir la Directiva Marco (DMA) europea sino alinearse nítidamente con sus planteamientos básicos aunque luego sus disposiciones puedan ser complementadas (que no corregidas) para tener en cuenta características específicas de nuestro país pero no al revés. Esto es fundamental por varias razones:

  • La DMA exige resultados que pueden ser exigibles por vía judicial tanto nacional como comunitaria lo que implica la necesidad que las acciones a llevar a cabo sean ejecutables en tiempo útil.
  • El derecho humano al agua implica la obligatoriedad de una provisión pública de recursos para satisfacer los usos pero esta es una obligación de mínimos no de máximos, sobre todo en lo que se refiere a los usos de contenido económico privado[6].
  • El agua no es una mercancía sino que cumple funciones de servicio público y de interés general y es un patrimonio que hay que proteger, defender y tratar como tal.

Debemos preguntarnos si el estadio de madurez en la economía hídrica en la que se encuentra la política del agua en España no se ha convertido en un impedimento para su evolución introduciendo rigideces sociales y falta de receptividad por parte de los propios agentes actuantes al cambio y a la transformación estructural[7].

Desde la óptica de determinar las posibles rigideces con las que nos enfrentamos parece obvio que el debate debería comenzar por la conveniencia de realizar una reforma profunda en lo que ha devenido en el tótem de la actual política de aguas: los mecanismos de la planificación hidrológica, o incluso sobre la utilidad misma de la planificación tal como está concebida actualmente. Pensada en su momento como una forma de ordenar la gestión política del agua (que hunde sus bases en la política de planificación del desarrollo imperante en España hasta 1976 o incluso resulta muy anterior) y a la cual, de acuerdo con la Ley, se tiene que adecuar toda la actuación a llevar a cabo en materia hidráulica, hoy es algo que no sirve, incapaz de ordenar coherentemente dichas actuaciones y ni tan siquiera conseguir una flexibilización espacial de ésta política. Es una clara distopía.

Parece obvio que el debate debería comenzar por la conveniencia de realizar una reforma profunda en lo que ha devenido en el tótem de la actual política de aguas: los mecanismos de la planificación hidrológica, o incluso sobre la utilidad misma de la planificación tal como está concebida actualmente

El objetivo del Plan Hidrológico Nacional (PHN) era, ya en su formulación en la Ley de Aguas de 1985, la de servir de apoyatura legal a unos potenciales (que se arguyen como necesarios) trasvases intercuencas. Ese objetivo está cada vez más alejado de la realidad y quizá lo único que quepa es reordenar o reconvertir los existentes (con modificaciones en sus legislaciones específicas) bajo la nueva realidad de la competencia de usos, políticas regionales de desarrollo y cambio climático.

Otro de los contenidos básicos del Plan es el de determinar las modificaciones en el uso de los recursos, lo que puede ser interpretado como una posibilidad ex lege de modificar el marco de la asignación de los recursos. Nunca se ha utilizado esa posibilidad (ni se ha sabido que hacer con ella) y más parece un añadido para contrapesar el mandato principal. Quizá, es una sugerencia, podría aprovecharse para mejorar de manera global y básica las garantías en el uso del agua y dar mayor fuerza a la asignación de los recursos, especialmente los urbanos, en los Planes de sequía.

Sin embargo el PHN presenta un efecto perverso consistente en la introducción como parte sustancial del mismo de Anejos de Obras que se consideran necesarias para su desarrollo (para el desarrollo de los objetivos del Plan) y que automáticamente pasan a tener la categoría de obras interés general, susceptibles de financiación pública. La inclusión de tales obras se ha convertido – desde el fallido Anteproyecto de 1993 – en objeto de mercadeo político para conseguir la aprobación del Plan correspondiente[8]. Solo por este hecho se justifica la necesidad de revisión de la estructura de la planificación.

En el caso de los Planes de Demarcación (PHD) es también palpable su ineficacia, a pesar de algunos logros, sobre todo porque sin un marco de no tienen plazos de ejecución definidos financiación coherente se han ido diluyendo entre listados de obras que porque el recurso a los PGE y una voluntad de llegar a acuerdos de máximos, con el fin de no incomodar a los grupos de presión, ha conseguido mandar ad calendas graecas la consecución de los objetivos ambientales.

Se han ido redactando, con la excusa de cumplir el gap con Bruselas y de paso mostrar la ineptitud del contrario político, planes hidrológicos cada dos por tres de manera frenética, unos sustituyendo a los otros, pomposamente ensalzados como definitivos para resolver los problemas pendientes, pero ninguno de ellos se ha materializado realmente en la mayor parte de sus contenidos, por lo que los proyectos que figuran en ellos son siempre los mismos, cambiando los horizontes temporales de cumplimiento en cada nuevo plan.

Hay que volver no ya al espíritu sino a la literalidad de la DMA y hablar de “planes de gestión de demarcación” que no es un cambio nominal ni baladí[9]. En primer lugar porque obliga a señalar los problemas reales existentes en cada periodo de planificación y no los que podrían producirse a causa de unas demandas (y las presiones e impactos consiguientes) que sólo se concretarían en periodos inmediatamente posteriores. En segundo lugar porque permitiría definir los costes y también las medidas legislativas necesarias en que se incurre y que esto pueda hacerse dentro un ciclo político lo que contribuirá a facilitar la financiación cuando sea necesaria y, por consiguiente, los resultados a obtener[10].

Hay que volver no ya al espíritu sino a la literalidad de la DMA y hablar de “planes de gestión de demarcación” que no es un cambio nominal ni baladí porque obliga a señalar los problemas reales existentes en cada periodo de planificación y no los que podrían producirse a causa de unas demandas que sólo se concretarían en periodos inmediatamente posteriores

Adicionalmente debería analizarse la procedencia de metodologías y procedimientos y adecuarlos a la realidad: casos de las masas de agua y de los caudales ecológicos y de forma general de la operativa de la planificación. Por ejemplo debería analizarse si los instrumentos actualmente vigentes no resultan de una meticulosidad tan prolija que impiden precisamente la elección entre diferentes opciones que es, en definitiva la base para una planificación participativa[11].

[1] Como pueden ser los tratamientos polínómicos a los que me he referido o el Libro Verde de la Gobernanza, heredero del non nato Pacto Nacional del Agua.

[2] Este desgobierno también se debe a la pérdida de confianza de los propios gestores en los principios inspiradores del modelo que, con todo, ha ido funcionado por inercia pero también de manera muy compartimentada.

[3] Aparentemente el resultado de todo el proceso fue del tipo win-win pero visto con perspectiva más amplia el resultado es que el medio hídrico ha seguido deteriorándose con lo que puede deducirse que las ganancias obtenidas por los diferentes actores lo han sido a costa de la sociedad en su conjunto. Ha sido un juego de suma cero con claros perdedores.

[4] Aunque la reforma es urgente y debe ser profunda cabe exigirle que tenga como característica la “levedad”, esto es la ligereza en el resultado final, en el sentido que planteaba Ítalo Calvino, es decir armónica, manejable y comprensible.

[5] Dicotomía: división de un concepto o una materia teórica en dos aspectos, especialmente cuando son opuestos o están muy diferenciados entre sí.

[6] El “agua para todos” como propuesta más elaborada de acción en este campo es una utopía desde el punto de vista físico y económico. Mantener la satisfacción de todas las demandas de manera absoluta como objetivo de la política de aguas solo beneficia a determinados grupos, bien porque tienen capacidad económica para apropiárselos bien porque disponen de poder coercitivo para obligar al Estado a que destine fondos públicos, vía infraestructuras, para atender a sus intereses privados.

[7] Es cierto que dentro de estructuras consolidadas es posible algún tipo de crecimiento, sobre todo debido a mejoras técnicas, pero este crecimiento es limitado e imperfecto porque las mejoras introducidas suelen entrar en contradicción con otros integrantes del sistema y tienen límites físicos.

[8] La inclusión de algunas de ellas es cuanto menos discutible. Este tipo de obras, sin proyectos consistentes y sin consignación presupuestaria, al menos durante el periodo de vigencia del Plan, crean expectativas y generan en los territorios una especie de deuda histórica que acaba lastrando los horizontes sucesivos.

[9] Por razones esencialmente políticas porque se pretendía seguir manteniendo en el plano de la Demarcación el objetivo de satisfacción de demandas (o dicho de otra manera, el de planificar las necesidades) el Gobierno prefirió la terminología de Plan Hidrológico.

[10] Es bueno tener un plan porque permite ordenar la cabeza y orienta la acción pero los planes no pueden escribirse, como las Tablas de la Ley, en piedra sino que deben ser adaptables a los cambios, bien que a medio plazo, que puedan presentarse. Nadie es capaz de anticipar la tecnología que puede haber en un plazo medio como tampoco los marcos sociales y económicos.

[11] Da la impresión que a la hora de redactar alguno de estos documentos, en particular la Instrucción de Planificación Hidrológica, los redactores se han dejado llevar por el señuelo del “optimismo tecnológico” (incluso no exentos de una cierta idea de superioridad intelectual) tratando de determinar de manera unívoca las posibles soluciones e impidiendo, por la estrechez del campo poder llegar a soluciones compartidas. Es la tiranía de los expertos unidireccionales. El caso de los caudales ecológicos puede ser el ejemplo más claro.

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