El agua es un elemento vital pero controlable desde el punto de vista socio económico y político. El agua es un bien público y por ello son los poderes públicos los que tienen que velar por su gestión y protección así como del espacio hídrico asociado de manera que éste pueda cumplir los servicios ambientales y económicos que le corresponde. De ahí la necesidad de crear un espacio específico para el agua dentro de la acción de gobierno, lo que ha venido llamándose “la administración pública del agua”. Ahora bien, en este mismo plano, es necesario señalar que una institucionalidad exclusivamente política no es suficiente ni asegura una gestión sostenible ni efectiva.
Uno de los debates clave en el diseño de cualquier política del agua reside en la configuración de sus organismos de gestión, del territorio sobre el que deben desarrollar su actuación y las funciones que éstos deben llevar a cabo. En este punto hay que poner de manifiesto el carácter dual de la administración de aguas en España que implica tanto ejercicio de las funciones de ordenación y control del medio como las de fomento y gestión, estas últimas con una clara componente social y económica.
Cada generación trata de reescribir la historia desde el propio presente aunque el pasado, si se recibe acríticamente y no se contrasta con las condiciones actuales de contorno, puede resultar un lastre al avance institucional. Lo importante es ser consciente de la historia y aprender sus lecciones para configurar el futuro.
La mayoría de las instituciones para la gestión del agua fueron creadas en el siglo XIX y principios del XX para responder a funciones mas limitadas que las actuales, mucho mas amplias y complejas. Las funciones a las que ahora deben enfrentarse estas instituciones son múltiples y variadas, a veces con contradicciones internas entre ellas como son las correspondientes a las cuestiones referidas a los usos de naturaleza económica ampliados ahora a la provisión de servicios ambientales. La Administración Pública del Agua debe ser responsable última del correcto funcionamiento de sistema en su conjunto pero simultáneamente proveedor de bienes y servicios públicos.
A pesar de la importancia vital del agua que ahora se le otorga nunca ha existido en España un “Ministerio del Agua”[2] probablemente por el carácter trasversal que tiene el agua cuya gestión afecta a diversos campos de la acción política. La fórmula empleada ha sido la existencia de una Dirección General, con mayor o menor peso dentro de la estructura del Ministerio correspondiente, o la inclusión de ésta en una Secretaría de Estado o equivalente que, generalmente, se ocupa también de otros temas mas o menos conexos (Medio Ambiente, Costas, Biodiversidad, Territorio, Medio Rural, etc.) diluyéndose los esfuerzos en este campo.
Conviene señalar que a lo largo de los últimos 20 años (periodo que viene a coincidir aproximadamente con la existencia del Ministerio de Medio Ambiente) se ha producido es un cierto baile en las orientaciones políticas derivado de su encaje en relación con las orientaciones de los diferentes ministerios en los que ha ido recalado la gestión pública del agua. Aunque ello no se traducido en modificaciones formales de importancia del ámbito competencial lo que sí ha determinado una continua modificación de los enfoques y prioridades con la consiguiente falta de formulación de políticas a largo plazo para el agua[3].
En cualquier caso, la política de aguas del Estado se gestiona hoy en día en múltiples departamentos de la administración pública estatal, de la administración autonómica e, incluso europea. Eso es una muestra de la complejidad de la gestión del agua y de su carácter polisémico. Pero por tratarse de una cuestión vital hay que exigir que la política estatal responda a objetivos de consenso a largo plazo y, en cualquier caso, sea internamente coherente en su formulación y se encuentre coordinada en su ejecución. Considero que para facilitar esta coordinación en el área pública debería existir una Comisión Interministerial para temas de Agua, con el máximo nivel posible, así como una Conferencia Sectorial para el Agua
“Hay que exigir que la política estatal responda a objetivos de consenso a largo plazo y, en cualquier caso, sea internamente coherente en su formulación y se encuentre coordinada en su ejecución”
La “Secretaría de Estado” parece en las actuales circunstancias ser la mejor fórmula para mantener una cierta visibilidad política para los temas del agua siempre que se definan con claridad la orientación política de los mismos (a lo que ciertamente no ayuda la historia de estos últimos años) y tengan en cuenta el carácter de bien público vital y básico que tiene el agua.
Como ente ejecutivo debería complementarse con una “Dirección General del Agua” (DGA) dotado de coherencia operativa para la definición de las políticas públicas y, simultáneamente, con capacidad (y autoridad) para la implantación de las mismas[4]. Esta Centro Directivo de la Administración General del Estado debe tener definidas con claridad sus funciones máxime teniendo en cuenta la pérdida de peso político del agua en la agenda pública ordinaria y la constancia de que los bienes públicos ligados al agua que deban ser provistos lo serán de manera radicalmente diferente de los atendidos hasta ahora mediante políticas de fomento.
En cualquier caso el modelo español de la gestión pública del agua, que con algunos matices es el que se propugna para la Unión Europea en su conjunto, es el de la gestión por cuencas hidrográficas. Salvo que el objetivo sea una recentralización (lo que no parece deseable pero tampoco eficaz y, que al menos no se encuentra explícitamente en la mesa), es en el ámbito de la cuenca en donde debemos poner el foco en los posibles temas de debate sobre estructura y funciones. Una Dirección General no deja de ser un ente administrativo que debe hacer posible la coordinación de las políticas generales del Estado en materia de agua, de manera especial el desarrollo normativo y el control de la acción económica necesaria para la ejecución por las Demarcaciones de los Programas de Medidas. Con el objetivo de llevar a cabo con mayor eficacia los procesos que permitan la transición a un modelo productivo y social mas ecológico parece imprescindible que la DGA lidere y coordine los procesos de I+D+i. La acción exterior también debe formar parte de las competencias de la DGA sobre todo en lo que se refiere a los aspectos técnicos y representativos, máxime teniendo en cuenta el sesgo económico que se quiere imprimir a la acción exterior del Estado[5].
“Con el objetivo de llevar a cabo con mayor eficacia los procesos que permitan la transición a un modelo productivo y social mas ecológico parece imprescindible que la DGA lidere y coordine los procesos de I+D+i”
El tercer nivel de gestión pública está constituido por los Organismos de Cuenca[6]. No solo son necesarios sino que vienen requeridos por la legislación internacional. Pero es evidente que su estructura actual y su encaje en una administración sostenible presenta muchas disfunciones por lo que su configuración y sus funciones deben ser reconsideradas a la luz de las nuevas orientaciones de la política del agua.
Las CCHH comenzaron su andadura como un organismo de promoción y siguieron desempeñando dicha función de manera exclusiva hasta la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985. A partir de ese momento empieza a ocuparse también de los temas de calidad del agua incorporando los efectivos de las Comisarias de Aguas, pero sin duda el cambio de mayor calado que exige la Ley es la gestión de las aguas subterráneas que pasan a ser públicas. A esto debe de añadírsele la obligación de ocuparse de la planificación hidrológica que aparece como la clave del arco de la nueva situación[7].
A partir de esas fechas han ido cobrando carta de naturaleza nuevas funciones derivadas de la mayor complejidad de los aspectos de gestión: aspectos económicos, impacto ambiental, cuestiones relativas al buen estado de las aguas o procesos de participación y consulta pública que inciden de manera notable sobre unos organismos pensados para hacer otras cosas y que no han conseguido modificaciones sustanciales sobre su organigrama lo que impide un desarrollo óptimo de sus funciones.
El sistema actual, aunque ineficiente[8], resulta pacífico para sus beneficiarios actuales lo que explica en buena parte su persistencia temporal, pero el sistema va progresivamente haciéndose menos operativo por la aparición de diversas situaciones en buena parte correlacionadas: i) la ampliación de las variables de gestión del agua más allá de la valoración económica o, incluso, de los parámetros de buen estado ecológico (DMA); ii) la asunción de competencias plenas por parte de las CCAA en materias que inciden de manera directa en la gestión del agua (Estatutos de Autonomía de segunda generación); iii) la aparición de tensiones (de signo contrario a las anteriores) interterritoriales que fuerzan a algunas CCAA a reclamar la gestión de las aguas, rompiendo el principio de unidad de cuenca, básico en el sistema español de gestión del agua; y iv) la reducción presupuestaria en relación con los bienes públicos ligados al agua, unido a una contestación al concepto de “interés general” para éste tipo de bienes[9].
“El sistema actual, aunque ineficiente, resulta pacífico para sus beneficiarios actuales lo que explica en buena parte su persistencia temporal, pero el sistema va progresivamente haciéndose menos operativo”
A la hora de definir las funciones que actualmente deberían atender las Confederaciones, además de estudiar los disfunciones en las que se incurre con el modelo actual y la forma de solucionarlas, hay que volver la mirada de nuevo a la DMA. En primer lugar estos Organismos han de tener la autoridad necesaria para poder aplicar los objetivos de la Directiva y las medidas para conseguirlos, lo que implica una autonomía sobre la conformación del programa de medidas y, como corolario nos debe obligar a abrir un debate sobre su autonomía financiera (y, consiguientemente, de las fuentes de financiación) para poder llevarlas a cabo y el poder coercitivo real para aplicar sus normativas. Lo que por otra parte entronca con la idea de particularización de la política del agua que pretendía la Ley de Aguas del 85 a través de los procesos de planificación hidrológica.
Una primera cuestión que debería debatirse es si lo que se desea es disponer de un organismo para la gestión integral de agua o para gestionar las infraestructuras existentes y las que todavía están por hacer o configurarse exclusivamente para la función ambiental. Reconozco que la cuestión así planteada es bastante básica y que su análisis y concreción exige realizar muchas matizaciones. En todos los casos debe resultar determinante la adopción de políticas tendentes a la adaptación del capital fijo existente a los efectos del cambio climático. O dicho de otra manera, no basta solo con el mantenimiento de dicho capital fijo sino la adopción de medidas para adecuarlo a los nuevos retos climáticos.
“Debe resultar determinante la adopción de políticas tendentes a la adaptación del capital fijo existente a los efectos del cambio climático. O dicho de otra manera, no basta solo con el mantenimiento de dicho capital fijo sino la adopción de medidas para adecuarlo a los nuevos retos climáticos”
Si nos fijamos en el primer caso, la gestión integral del agua no puede considerarse aislada de la gestión del medio, del territorio o de su componente energética[10]. Pero no se trata tanto de minimizar la factura energética de la demanda de los distintos servicios como la de ir a la supresión paulatina de aquellos que no resulten ecológicamente viables, de una manera similar a la supresión de vehículos altamente contaminantes.
En el segundo de los casos no nos podemos quedar exclusivamente en la ejecución y mantenimiento de infraestructuras sino que hay que ir a enfoques más amplios. Para ello debería disponerse de criterios firmes, que hoy no existen, en el tipo de bienes públicos que deben ser provistos por el sector público en el campo del agua: planificación, operación y gestión de sistemas hidráulicos, gestión de sequías y control de inundaciones, y bajo qué condiciones. La transparencia y la participación de todos los sectores, no solo los directamente beneficiados, resultan esenciales.
El tercer supuesto planteado implica la subordinación de los servicios económicos que corresponden al agua y que han configurado (y tendrán que seguir configurando aunque en diferente medida a la actual) la estructura del sistema del agua en España que se basa en un sistema de aguas reguladas en donde los conceptos de calidad y garantía del servicio deben conformar un nuevo sistema de relaciones económicas ligadas a los derechos de uso pero en la que los valores ambientales, el control de los usos y la regulación de los distintos servicios juegan un papel limitador.
En la necesaria reconfiguración del papel futuro de las Confederaciones Hidrográficas, sea cual sea el modelo por el que se opte, merece señalar su necesaria implicación en la gestión de todos los servicios del agua, especialmente en lo que se refiere a garantizar su disponibilidad en las condiciones requeridas ya que como acertadamente plantea Joan Gayá: “(las Confederaciones) no pueden estar ausentes de la gestión del agua urbana, como no pueden seguir exclusivamente pendientes de sus referentes históricos en el mundo agrícola y energético.”[11].
Corresponde, en primer a las propias Confederaciones Hidrográficas adaptar su importante acervo cultural a las exigencias de los tiempos. Sea cual sea la solución que se adopte, que probablemente sea mixta orientada a la gestión de servicios y a la regulación de los mismos, es imprescindible dotar a las CCHH de los medios humanos y materiales que sean necesarios para la ejecución de las funciones que se determinen lo que con toda seguridad implicará una participación de gobiernos, tanto central como autonómicos y locales, intereses económicos privados y sociedad civil en su sostenibilidad. O si se quiere ver desde otra óptica, mucho mas cruda, de qué financiación (de la sociedad y de las partes interesadas) puede disponerse para realizar determinados servicios y cuales no va a ser posible atenderlos.
Las Confederaciones han sufrido un proceso de desapoderamiento cuyo hito mas relevante, aunque no único, ha sido la creación de las Sociedades Estatales pero que también tiene su reflejo, desde el punto de vista estructural en la burocratización de las Presidencias de la CCHH. También es importante la brecha conceptual que se está produciendo entre los servicios centrales de la DGA y los propios gestores de las Confederaciones que, de continuar, no permite ser optimista sobre la coordinación futura.
Cualquier tipo de estructura de gestión, y mas si se pretende poner el acento en la protección y garantía del recurso y del medio, debe contar con un sistema eficaz de vigilancia con poder coercitivo suficiente. No es esa la situación actual en donde la Guardería Fluvial se encuentra desbordada en parte por insuficiencia de medios pero sobre todo por falta de capacidad sancionadora efectiva y en tiempo práctico.
“Cualquier tipo de estructura de gestión, y mas si se pretende poner el acento en la protección y garantía del recurso y del medio, debe contar con un sistema eficaz de vigilancia con poder coercitivo suficiente”
El recurso al SEPRONA ya resulta ser una práctica habitual[12]. Creo que nos encontramos en una situación similar a la que generó en su día la asunción de las responsabilidades de tráfico radicadas en el Ministerio de Obras Públicas por parte de la Guardia Civil. Es cierto que las situaciones no son comparables pero quizá el planteamiento que sea el SEPRONA quien se encargue de manera plena ex oficio de las funciones de vigilancia y control debe ser un tema que merezca una reflexión.
El análisis llevado a cabo en relación a las instituciones claves de la gestión del agua en España no estaría completo si no consideráramos lo que llamaría “la administración lateral”: Sociedades Estatales, Organismos consultores y de investigación e incluso los Comités y Consejos Consultivos y de participación. Tienen su importancia y también es necesaria su adecuación pero por sus características específicas merece un tratamiento aparte.
Referencias
[1] Los artículos anteriores de esta serie son: “I – LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA” (iAgua, 9 octubre 2019) y “II – GOBERNANZA Y FISCALIDAD” (iAgua, 29 octubre 2019)
[2] Resulta interesante analizar la evolución del encaje del Centro Directivo en las estructuras del Gobierno a lo largo del tiempo. En el periodo liberal el agua no disponía de esfera propia englobándose en el epígrafe “fomento” ya que lo fundamental era que la iniciativa privada se desplegara de la manera mas libre posible. A partir de Costa se inicia la fase de intervencionismo público, con un hito relevante como es la creación de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas que culminará, ya en los años 40, con la consolidación de la DGOH claramente orientada al desarrollo de las obras hidráulicas dentro de un contexto de política de oferta generalizada del recurso.
[3] La falta de formulación de políticas a largo plazo no se debe solo a este cambio de adscripción sino a otras muchas circunstancias entre las que podríamos señalar la existencia de competencias sobre temas sensibles en otros departamentos ministeriales y la falta de coordinación interna y, aunque aparentemente pueda considerarse como un elemento coyuntural, a la urgencia en cumplir formalmente con cuestiones derivadas de la política europea, es decir el día a día. Actualmente hay grupos que propugnan la inclusión del agua en el Ministerio de Fomento, olvidándose del carácter dual y por tanto del ejercicio de las funciones de soberanía y que las inversiones en materia de obras hidráulicas tendrían que competir, en mi opinión desfavorablemente, con el resto de inversiones gestionadas actualmente por el Ministerio de Fomento.
[4] Sin embargo esto no ha sido siempre así. La extinta “Dirección General de Obras Hidráulicas” fue creada a la vez que el Ministerio de Obras Públicas en diciembre de 1931 para atender actuaciones que pudieran plantearse en relación con la Reforma Agraria aunque derivó en 1933 en la tramitación del Plan Nacional de Obras Hidráulicas no bien conectado con ésta. A partir de los años 40 el objetivo consintió en de desarrollar la política de infraestructura hidráulica de gobierno al principio sobre planteamientos autárquicos que posteriormente lo fueron con actuaciones netamente desarrollistas. La aparición de nuevas funcionalidades (calidad del agua, ordenación del territorio, etc.) a partir de finales de los 60 originó tensiones, dentro de la propia administración estatal. Por unas u otras causas a lo largo de los ochenta y noventa del siglo pasado ha ido disminuyendo su papel central en la política de aguas.
[5] Un ejemplo de ello lo tenemos en el papel de liderazgo en la Conferencia de Directores Generales Iberoamericanos del Agua que ayuda a configurar las actuaciones en ese campo de la Cooperación Iberoamericana pero también en las relaciones con la Comisión Europea entre otras cosas a través de la Estrategia Común de Implantación de la DMA.
[6] Utilizo la expresión “Organismo de Cuenca” (Confederación Hidrográfica, como sinónimo) debido a la multiplicidad, nominal y jurídica, de estos organismos. En este nivel no se encuentran comprendidas administraciones de aguas de las CCAA que no tengan competencias propias derivadas de la Ley de Aguas.
[7] Dos notas sobre los cambios generados por la Ley del 85. En primer lugar, el ejercicio de la función de planificación con el objetivo explícito de ordenar las actuaciones, esencialmente infraestructurales, en el ámbito de la cuenca. Las Oficinas de Planificación tardaron tiempo en despegar tanto por problemas presupuestarios y administrativos así como por una cierta falta de interés en definir sus cometidos. Eran algo así como un cuerpo extraño en una estructura antigua que se trató de digerir. El segundo punto es el correspondiente a la gestión de las aguas subterráneas en la que junto a la falta de claridad en el proceso jurídico de transición a la esfera pública (que todavía estamos sufriendo hoy en día) hay que añadirle la insuficiencia de recursos presupuestarios y medios humanos para llevarla a cabo.
[8] El sistema es ineficiente porque estas nuevas funciones siguen siendo desempeñadas por estructuras heredadas. Sin embargo los grupos interesados en el agua, en particular los usuarios económicos, aceptan esta situación porque permite mantener un statu quo aparentemente beneficioso, al menos coyunturalmente, para sus intereses: asegurar una Inversión pública (aunque sea moderada) y permisividad en el control del recurso.
[9] A esto hay que añadirse que en los últimos años del pasado siglo (en realidad a partir de la Ley de Aguas) se produce una corriente que va a cuestionar la gestión por cuencas hidrográficas, en aras de una pretendida regionalización de dicha gestión que no está recogida en la Ley y que fue objeto de una Sentencia del Tribunal Constitucional.
[10] Se trata en este caso de la energía necesaria para la utilización y restitución al medio natural, no de los servicios asociados a la producción de energía.
